行政管理学第三章 行政职能

第三章行政职能

第一节行政职能概述

★行政职能的含义

★行政职能的特点

★行政职能体系

★行政职能研究的意义

一、行政职能的含义

◆职能：是指一定的人员或组织所具有的职责和功能作用。

◆行政职能：是行政主体作为国家管理的执行机关，依法对国家事务、社会公共事务

和机关内部事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。

◆行政管理职责：即行政组织的职责在横向上拓展的广度，它表明行政职能涉及对象

的界限以及行政作用影响的领域；

◆行政管理功能：即行政作用的纵向深度，它表明行政组织在其职责范围内的哪些层

次发挥作用，以及在不同层次发挥作用的强弱程度。

二、行政职能的特点

◆公共性

⏹政府职能是国家事务、社会公共事务和机关内部事务实施管理时表现出来的职能，

因而是一种公共性的职能。

⏹与之相对应的非政府的、非公共性的机构的内部管理也具有一定的职责和功能，但

这种管理职能是个别领域的，“私人性”的。

◆执行性

⏹古德诺（政治/行政）；洛克、孟德斯鸠（三权分立）。

⏹行政权/立法权；行政机关（各级政府）是立法机关/权力机关（人大）的执行机关。

⏹我国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，行政

管理必须执行共产党的路线、方针、政策，必须执行人民代表大会的决定和决议。

◆多样性

⏹性质：政治统治/社会管理

⏹范围：对内职能/对外职能

⏹具体领域：政治/经济/文化/社会服务

⏹运行过程：决策/计划/组织/指挥/协调/控制/激励/沟通/监督

⏹管理层次：高层/中层/基层

◆动态性

⏹行政职能不是静止不变的，它随着国家社会生活以及行政环境的变化而变化。

⏹开放系统组织：行政环境（行政生态学）。

⏹社会发生变迁，行政职能的主体、客体、范围、内容、方式、手段、作用、主次关

系等发生相应的变化。

三、行政职能体系

◆政治职能

⏹政治职能是维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包

括专政职能和民主职能两个方面。

⏹专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分

子，保障现代化建设事业的顺利进行。

⏹民主职能表现为政府必须进一步完善各种民主制度，建立健全民主监督程序，提高

政府活动的公开性、民主性，不断扩大政府同群众联系的渠道，提高公民的参政意

识，完善公民参政议政的机制等。

◆经济职能

⏹社会经济管理职能：由于市场经济机制具有自身难以克服的弱点，所以需要由代表

公共利益的政府来进行宏观调控，主要是对社会经济建设进行统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。

⏹国有资产管理职能：由于国家拥有的国有资产规模较大，需要设立国有资产管理机

构，代表国家行使全部国有资产的所有权，但不是直接管理企业。

◆文化职能

⏹文化职能，是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、

体育、新闻出版、广播影视和文学艺术等方面的管理。

⏹我国政府文化职能的具体内容是：制定教育、科学文化事业的发展战略和规划；指

导、监督、协调各地区各部门对教育、科学文化体制的改革；采取切实措施提高全民的思想道德水平，促进政治文明建设。

◆社会服务职能

⏹社会职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障，诸如环境保护、卫生医疗、

城市规划、旅游娱乐，以及建立健全养老保险制度、待业保险制度等。

⏹我国政府社会服务职能的具体内容有：制定各种社会福利的法律、法规，建立完善

的社会福利和保障体系；建立健全社会福利管理体制，加强对社会福利工作的指导、规划和协调；筹集社会保障基金，奠定社会福利事业的物质保证基础；创办各种社会服务事业，解决涉及百姓日常生活的各项设施和问题；保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强对生态环境的保护等。

◆决策职能

⏹决策职能是行政管理过程的首要职能。

⏹决策职能是指政府为了实现一定的行政目的，拟定和选择行动方案，设计具体的步

骤、方法、途径等。

⏹行政决策可简化为确定行政目标、制订行政计划的职能。行政计划就是为了实现行

政目标而制订的行政实施方案。

⏹决策活动贯穿于行政活动的始终。

◆组织职能

⏹组织职能是指行政主体为了既定的行政计划和目标，通过建立组织机构、确立职位、

职责和职权，协调各方关系，将行政组织内部的各个要素联合成一个有机整体，使人、财、物得到合理、有效的利用。

⏹行政管理的组织职能具体表现为：对机构的设置、调整和有效运用，搞好编制管理；

对组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核；对具体行政工作的指挥、监督等。

◆协调职能

⏹行政协调就是通过信息沟通理顺行政组织与行政环境之间、行政组织之间、行政组

织与个人之间、个人与个人之间、各项行政管理活动之间的各种关系，以消除内耗，整合和提高整体行政力量。

⏹协调职能的实现离不开有效的行政沟通，以有效的沟通为前提，通过有效沟通，达

到各方面的相互理解、相互支持和共同合作。

◆控制职能

⏹控制职能是指依据行政计划标准，来衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，

以确保行政目标和计划目标实现的管理活动。

⏹环节：确立控制标准、获取偏差信息、采取措施进行调节和实行有效监督等。

⏹表现形式：前馈控制、现场控制和反馈控制。

四、行政职能研究的意义

◆科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义；

◆科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键；

◆科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。

第二节西方国家行政职能的演变

★前资本主义时期的行政职能

★自由资本主义时期的行政职能

★垄断资本主义时期的行政职能

★当代资本主义的行政职能

一、前资本主义时期的行政职能

◆政治统治职能极端强化；社会管理职能相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件

下的自然经济及其经济基础所决定。

◆奴隶制社会：强化政治统治职能，采用残暴的统治方式维护奴隶主阶级政权，经济

职能和社会管理职能弱化。

◆封建制社会：注重政治统治职能，稍微加强经济管理职能，适当承担微弱的社会管

理职能，进行某些社会公共事业建设。

二、自由资本主义时期的行政职能

◆亚当·斯密－守夜人政府：以理性“经济人”假定为基础，极力推崇市场机制这只“看不