我国教育政策的制定过程

我国教育政策的制定过程

我国教育政策制定过程与决策机制研究是发展我国政治文明，促进教育政策科学化、民主化、法制化的

重要内容，对提高我国教育政策水平具有重要意义。

教育政策制定过程是相当复杂的。这不仅是因为它要受到政府内部因素如政府部门、公务

人员和决策体制等的影响，而且要受到政府外部的利益集团、研究机构和大众民意等因素的制约。因此任

何一种把政策制定过程简单地看作为线性或理性化过程的倾向都是危险的。

—般来说，对教育政策制定有两种理解方式，一种是把教育政策制定理解为整个政策过程，它包括政策问题、政策议题、政策决策、政策执行和政策评估等几个阶段。一种是把教育政策制定理解为政策形成

( policy-formation)或政策规划(Policy-fomulation)，指从问题界定到议案抉择以及合法化的过程。前者是广义

地理解教育政策制定的概念，它把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。后者是狭义的概念，

认为教育政策制定过程与教育政策执行过程是两个完全不同的阶段。本文所探讨的教育政策制定过程就是从狭义上来理解教育政策制定。它主要涉及我国教育政策制定到底经过了哪几个阶段(Porcess)以及与之相关

的在此过程中各政策主体(actor s)之间如何相互作用这两个根本性的问题。

关于我国教育政策制定过程的分析，可以借鉴著名的政策专家安德森在《公共决策》一书

中所提出的分析框架，他认为政策形成涉及三个方面的问题：一是公共问题是怎样引起决策者注意的；二

是解决特定问题的政策意见是怎样形成的；三是某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策议案中被选

中的。根据这一理论，我们把教育政策制定过程分解为政策问题、政策议题、政策决策与政策的合法化等几个环节或阶段。关于教育政策的主体，在本文中主要是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织。一般而言，教育政策的制定者分为官方和非官方两大类，官方的教育政策制定者是指那些具有合法权威去

制定教育政策的人们，包括教育的立法者、教育行政官员和教育行政管理人员等；非官方的教育政策

主体包括利益团体、研究机构、传播媒介和作为个人的公民等。在我国，官方的教育政策制定者尤其是

政府部门和教育行政部门的主要领导对教育政策制定往往起着关键性和决定性的作用。

(一)教育政策问题的认定

教育政策问题的确定是整个教育政策制定过程的起点。美国学者利文斯指出，“问题的挖

掘和认定比问题的解决更为重要”。此观点揭示了认定问题的重要性。教育问题总是客观存在的，如学生

厌学、缺乏学习动机、教师对工作不满意、教育资源常常没有得到很好的利用等问题。这些问题种类繁多、数量巨大，它们是教育政策问题的起点。但是要成为教育政策问题得取决于特定的问题是否能够引起公众

和政府部门的关注，即由教育问题转化为公共教育问题再转化为教育政策问题，并进一步合法地进入教育政策的议程，最终成为教育政策。袁振国教授曾指出教育问题转化为教育政策问题的几个标准。首先，教育

问题的影响有多大。是全国性的问题，还是地方性的问题或某一地区的问题；是持久性的问题，还是突发

性的问题。其次，问题是否清楚。问题的本质是什么，起因是什么，涉及的主要对象是哪些人。第三，问

题的严重程度。问题客观上严重到了什么程度，在人们认识中严重到什么程度，这是一个相对性的问题，

因为它离不开一个人的主观判断，不同的价值观念、态度立场和认识水平对问题严重程度的认定往往是不

同的。对这两种程度差异的正确判断，直接关系到政策的及时性与分寸。第四，影响问题的因素。问题是

由教育自身的原因引起还是社会问题在教育上的反映。第五，代价。一个教育问题什么时候成为一个政策

问题，在什么地方成为一个政策问题，通过什么方式解决以及解决到什么程度等都要考虑教育问题的代价，即考虑解决某一问题付出的代价大还是获得的回报大。第六，是否具有导向性，是否优先考虑代表发展和

变化的未来趋势的问题。第七，是否可以评估。政策是否具有明确的目标和目标达成的指标。总之，问题

的性质、广度、严重性与代价等是影响教育政策问题认定的关键性因素。

教育问题的客观性不能取代教育政策问题的主观认定。就理论而言，教育政策制

定过程是从问题的形成到合法化的一个连续性历程，此过程常常被视为线性的、理性的与受控制的，但实际上教育政策过程不可避免地是一种政治活动，在所有阶段都会有不同主体的价值与利益涉入。因此，教育政策过程通常很难是一个理想化的理性决策过程，而是一种协商的过程。为了减少领导者的主观愿望和自己的价值偏好对认定教育问题的影响，在认定教育政策问题时必须注意两点：一是尽可能多的人参与教育政策问题的认定，尽量照顾到各方面的利益群体，尽可能多地倾听来自不同方面的声音。2004年国务院批转了教育部制定的

《2003—2007年教育振兴行动计划》，这个指导今后五年教育实现新跨越的行动方略历时15个月的起草过程，在此过程中广泛征求各方面意见与建议，各专题组先后召开研讨会和座谈会上百次，形成专题报告和方案70多个，共20多万字。征求意见的范围涉及教育部内外老同志、部属高校、不同地区学校校长、教师和专家学者代表等，使得文稿在集思广益的基础上得到不断的修改和完善。二是采取程序化的问题认定方式，即按照一定的程序，通过科学的文献调研和实地调研、严格的定量定性分析来认定教育政策问题，避免一些人为因素的干扰，避免一些不经过讨论和深入研究由领导者独自作出决定的现象。

(二)教育政策议程的设立

并非每个被界定为教育政策问题的问题都由政府来解决。为了有机会最终成为政策，问题必须要细化为政策议程，即制定政策解决问题的议论、商讨、规划的议事程序。这一过程中不同政策主体之间的交互作用将最终决定政府对教育政策问题的作为或不作为。

从我国的政治制度来看，教育政策议程主要有两种主要的形式，一种是公众议程(publicagenda)，即由非政府机构的个人或团体提出的政策问题在社会中形成广泛议沦，从而成为一种问题分析界定的政策议程。在公众议程中，社会舆论、新闻媒介、公众民意将起到重要作用。不过这种议沦中的政策问题有的可能进入政府议程，有的不可能进入政府议程。但是，只要形成了公众议程，教育政策问题就可以引起政府的注意，从而对政府形成一种外在影响力，促使政府将问题纳入自己的议事日程，也有可能为政府议程提出界定问题与分析问题的参照系。这说明，公众议程会影响政府议程，但不能决定政府议程。政府议程一方面可由自己提出政策问题，另一方面也可以接受公众舆论提出的问题，并将其纳入政府工