轨道交通PPP项目捆绑经营性用地操作难点分析和解决思路探讨

轨道交通PPP项目捆绑经营性用地

操作难点分析和解决思路探讨

轨道交通对站点及周边物业价值提升具有明显作用，而站点和周边的物业开发也吸引人口向新开发地区流动，为轨道交通提供了客流保障。无论轨道交通项目采用以PPP还是其他投融资模式实施，TOD都是城市发展的必选项。因目前缺乏以TOD为导则的规划审批和管理制度，轨道交通和土地开发工作难以全面统筹，PPP模式下结合土地资源还不能称之为真正意义上的TOD模式，本文暂以捆绑经营性用地的方式进行表述。

目前国内轨道交通项目捆绑经营性用地尚未形成较为成熟的模式，实操中也遇到很多政策上的限制，造成轨道交通与土地综合开发合并实施难以推进和落地。本文将对相关政策、操作难点和解决思路进行梳理和探讨。

一、轨道交通与土地资源统筹规划问题

1、操作难点：

TOD模式的核心要点就是将城市发展与轨道建设整合考虑，通过规划将轨道与物业地块进行综合设计，形成一加一远大于二的增值效益。实践中面临的操作难点一是轨道交通建设与土地综合开发的主管部门不同，协调统筹难度大；二是二者推进路径不同，城市规划往往先于轨道交通规划，有可能遭遇前期规划已经明确了土地开发指标，PPP项目捆绑地块综合统筹设计时很难突破调规，或者可利用土地存量不足，没有相应的土地资源等情形，失去了TOD模式开发的最佳时机。

2、解决路径：

统一规划、统筹建设：轨道交通建设和沿线土地开发同步实施是保证TOD模式运营成功的重要条件，建议将轨道交通与沿线土地，特别是站点周边土地进行一体化规划设计，如沿线土地开发已完成规划设计但尚未实施的，可协调规划等部门按照TOD模式调整土地利用规划。同时建议加强财政、规划、国土、交通等部门统筹沟通，有条件的城市可设立TOD轨道办，有利于发挥对轨道建设及TOD 开发工作的统筹、协调、决策作用，

二、捆绑地块是否可纳入PPP项目包的问题

1、资源配置相关政策

《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）规定新项目入库的负面清单之一：“不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令[2015]25号）规定：“……向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”

《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源”；

《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）规定为PPP项目“提供广告、土地等资源配置，充分挖掘项目运营商业价值。”

2、操作难点和解决思路

土地二级开发不具备公益性，不满足PPP模式运作的条件，打包纳入PPP项目不符合政策要求。但是经营性用地可作为项目资源型补偿进行独立核算，并由项目公司自行承担收不抵支的风险。为保证资源补偿的合法有效，建议可在PPP 项目合同中约定如项目公司成功摘地后的超额收益分成方案；或在土地出让程序中要求受让人与政府方进行超额收益分享。

捆绑经营性用地反哺地铁建设运营需要相对可靠的土地二级开发收益预测，确定二级开发反哺建设运营的金额，并设置二级开发超额收益分享机制。

三、捆绑地块的选取问题

1、相关政策：

•《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）：“对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设”；

•《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）：“鼓励开展多元化经营，加大站场综合开发力度 ”；

•《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部部令第 39 号）：“除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。”

2、操作难点

（1）选取地块范围受限：政策鼓励土地综合开发的范围是站点周边、车辆段上盖，倡导的是土地与项目的匹配性和关联性，在可利用地块范围有限的情况下，若选取的捆绑地块不属于站点周边、车辆段上盖的综合开发范围，客流量和物业发展相互促进和带动效应不明显，与PPP项目捆绑实施不符合政策导向。

（2）土地出让条件设置：国土资源部令第 39 号规定土地出让不得设置限制性条件，如要求经营性用地受让方同时为PPP项目中标社会资本，可能属于限制性条件的范畴，存在一定合规性风险。

3、解决思路：

首先，实践中已有将经营性用地出让程序与社会资本采购程序合并实施的项目案例，可结合项目情况进一步探索具体操作路径（详见后文）。

其次，实施机构应协调规划和国土部门共同盘点可利用的地块及范围，并于PPP项目采购前确定捆绑地块，作为社会投资人计算和确定投标报价的依据。如地块属于站点周边、车辆段上盖的范围，可采用上述合并实施方式；其他沿线土地资源鼓励社会资本与政府方成立合资公司，通过市场方式获取开发用地，以综合开发收益反哺地铁建设运营。

四、一级土地开发的费用来源和开发主体问题

1、相关政策：

•《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）：“土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府