上海市场监管体制改革初探

上海市场监管体制改革初探

党的十八届三中全会提出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管。由中国（上海）自由贸易试验区引领的投资制度改革、贸易制度改革、金融制度改革和管理制度改革，极大地激发了市场活力,有效推动了大众创业、万众创新。顺应改革趋势，市场监管制度以需求为导向、以问题为导向、以发展为导向，是时代与历史发展的必然。为此，探索建立与国际特大型城市发展特点相适应的市场综合监管体制改革实践在上海拉开序幕。

本期刊登相关文章，深入解析上海市场监管体制改革的成效及有待解决的问题，供读者借鉴和思考。

2014年1月1日开始，浦东新区率先在上海进行了市场综合监管执法体制改革，当年9月，中心城区8个分局开始改革试点。2015年5月28日，8个郊区分局挂牌成立市场监督管理局。自此，原来隶属于上海市工商局的地县级分局全部改革为隶属地县级政府的市场监督管理局。

综合管理体制改革，从最初的物理变化到如今越来越多的化学变化，可谓喜忧参半。在大力推进依法行政的环境下，如何真正实现党的十八届三中全会确立的“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的目标，并在上海形成更多在全国可复制、可推广的管理经验，改革之路还很长。

监管体制改革初见成效

改革后，工商行政管理、质量技术监督、食品药品监管、物价等部门根据法定职责，对市场主体及其经营行为进行综合、统一、集中执法。改变了过去监管职能职责交叉、界限模糊等问题。随着执法协调性不断增强，综合执法的效果也逐渐显现。

责任主体更明确。过去，各监管部门之间、行业主管部门与监管部门之间职责交叉、政出多门，容易产生重复监管、多头执法、相互推诿的问题。比如，对月子会所、婴儿游泳馆、预付卡消费等新兴市场和新型商业模式的监管，自推行市场准入一体化、食品安全监管一体化、产品质量监管一体化、公众诉求处置一体化、执法办案一体化后，管理标准趋于同一，职责落实更加到位。

监管资源更集中。改革后，市场监管重心下移，执法资源更加集中，执法效能进一步提高，基本形成了“一个街镇一个监管所”的全覆盖格局。以往，不同监管部门分几次上门检查的事项，现在一次上门即可完成，这种“集约化”执法受到企业欢迎。职能整合“做加法”后，质量技术监督、食品安全监管部门基层的执法力量得到加强，一些事关民生的市场监管热点领域基本实现了全覆盖、全天候监管。与此同时，原有几个部门的监管业务数据整合后，利用现代通信技术建设统一的综合监管业务平台，逐步实现监管联动、信息共享。特别是在应对一些市场突发事件或者群众反映的疑难问题时，监管决策、执行、监督机制日趋完善，应急联动机制更加科学；能够迅速形成合力，事中事后监管力度进一步加大；有限的执法资源聚焦到市场“风险点”，有效破解难题；实现了“一口受理、一表申请、一门办理”，企业办事更加便捷、高效。

监管效能提高。市场监管部门与市场、社会、企业的关系更加明晰，政企、政资、政事、政社各司其职。以浦东为例，建立了36+X（36个街镇和国际旅游度假区、临港地区）个基层派出机构，内设机构由原3个局的29个减少至17个，精简了41.4%；机关编制从264名减少至198名，精简了25%；全局80%的人员充实到基层一线。又比如，在明确

监管职责的前提下，监管部门过去承担的一些应由社会承担的责任或应由市场调节的事项，开始由相关市场主体和社会第三方组织承担，有限政府的责任更多地体现在规范市场主体准入与退出、加强信用约束、维护公平公正的竞争秩序、保护消费者权益等方面。

进一步深化改革的建议

2015年6月4日，国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了2020年前机构改革和职能转变的总体方向，提出了工作路径。《意见》指出，要立足于促进企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局，到2020年建成体制比较成熟、制度更加定型的市场监管体系。

上海市场监管体制改革总体上进展顺利并初见成效，但由于改革力度大、任务重，涉及部门多、环节多，特别是在如何把握市场监管的内涵外延、如何释放市场监管的社会资源、如何评价市场监管的效果效能等方面，还有待于在实践中攻坚克难。

树立“大市场”理念。对照党的十八届三中全会提出的“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”的要求，以及“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的目标，实施“3+1”（工商、质监、食药监和物价）改革后，市场监管盲点和执法空白点仍然存在，但在实践上必须分步进行、分阶段实施。党的十八届三中全会提出的“从整体上规划，从阶段上分步，从实施上融合”的要求，无疑考验着顶层设计者的智慧和改革创新的价值取向。因此，准确定义“市场监管”的内涵，树立“大市场”理念，把所有市场行为全部纳入市场监管范畴，营造公平公正公开的市场秩序和营商环境，不仅是理论创新的需要，转型发展的需要，更是市场及市场主体健康有序发展的实践需要。

创新“大监管”模式。推进市场监管体制改革，应更加注重系统性、整体性、协调性，构建科学监管机制，着力解决“谁主管”“管什么”“怎么管”的问题。当前，首先要把知识产权行政保护、反垄断执法、物价监管执法等市场监管执法集中起来，加大整合力度。比如，依托现代通信技术建立统一的监管指挥中心，整合市场资源、集合市场信息、统一执法行动，通过流程再造，打造一个信息汇总反馈平台、统一执法调度平台、效果监督评估平台。同时，在加快监管转型中，进一步理顺政府与市场、政府与社会、市场与企业、企业与社会之间的关系，对一些干预市场的行政许可事项坚决取消，对一些可以由市场、社会来承担的职能（专业技术鉴定等）坚决转移，以一个窗口、一个平台、一支队伍的形态，展现市场监管的新面貌。当前全面推进的“三证合一”改革，正是体现“一个政府”的法治、廉洁、高效形象的最好注解。不能因政府各部门的架构和分工导致监管服务对象无谓“埋单”，只有这样才能真正形成综合监管、集中执法、专业辅助、社会共治的市场监管格局。

培育“大执法”队伍。应进一步优化市场监管架构，培养和打造一支“特别能战斗”的队伍，明确市级层面决策、执法指导、执法监督、执法评估，区县层面专司执法检查的分工，科学划分区县机关与基层一线的事权，促进原有多部门职责深度融合；逐步建立职能清单，建立专业市场监管所，促进执法队伍专业化和职业化，增强执法的统一性，树立执法权威，形成“大综合、小专业”的监管格局。为此，必须进一步深化公务员分类管理改革，加快建立专业技术类、行政执法类公务员分类管理制度，实行公务员职务与职级并行，职级与待遇挂钩，完善公务员录用、晋升、交流、培训、考核、薪酬等管理制度，调动基层监管人员的积极性，实现改善公务员队伍结构和提高市场监管效能的有机结合。