民事行政检察建议有关问题探究

民事行政检察建议有关问题探究

[摘要]检察机关是国家的法律监督机关，民事行政检察建议是检察机关行使监督权重要手段，笔者通过论述民事行政检察建议面临的法律环境、法律依据、地位作用，意在为民事行政检察工作运用检察建议提供一些理论帮助。

[关键词]民事行政检察；检察建议；法律依据；地位

民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对处理的具体案件，以书面形式向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安等的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。民事行政检察建议已在实际工作中发挥了其独特的积极作用。

一、检察建议的使用是民事行政检察监督范围不断扩大的要求

目前法律赋予检察机关行使民事行政检察监督权的力度不够。一是监督权范围较窄，法律规定，作为检察机关民事行政检察监督的对象是人民法院确有错误的生效裁判、裁定，也就是现行《民事诉讼法》第179条规定的13种情形，而对人民法院作出的执行的裁定、先予执行裁定、财产保全的裁定、破产程序的裁定等检察机关不能抗诉，其直接导致的结果是人民法院的上述裁判，即使确有错误也不受检察机关的法律监督。二是监督方式单一，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条和第一百八十七条以及《行政诉讼法》的相关规定，人民检察院对人民法院的民事审判和行政诉讼的监督方式只有抗诉一条路。

但是，另一方面民事行政检察监督的范围有不断扩大的趋势。近年来，涉诉民商案件大量涌现，民事执行活动也随之增多，在理论界和实务界要求扩大检察机关加大民事行政检察监督范围和力度的呼声很高，扩大民事行政检察监督范围和加强民事行政检察监督力度已成为不容忽视的问题。目前全国已经有13个省级人大出台决议、决定，加强检察机关对诉讼活动的法律监督，其中都有大力加强和改进民行检察工作，稳妥推进民行检察体制和工作机制改革。

可以预见，随着民事行政检察监督的范围将会不断扩大，既监督法院的审判和诉讼活动，也对许多非诉讼活动进行监督，甚至包括对行政机关的执法活动进行监督。所以单凭抗诉和再审检察建议已经无法满足民事行政检察监督的需要，检察建议势必会在这个过程中发挥越来越重要的作用。

二、民事行政检察建议的法理和法律依据

检察机关作为法律监督机关，当然有权力对法院的民事审判和行政诉讼活动

以及其他机关的执法行为实行法律监督。检察建议作为一种监督方式，与检察机关的法律监督就是目的与手段的关系，所以它应该是不违法理的。虽然以前，检察机关的检察建议权没有明确的法律规定，但在宪法、人民检察院组织法、民事诉讼法的有关规定中都有体现。最高人民检察院2009年11月17日正式下发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，该《规定》从检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，这对推动检察机关立足法律监督职能，积极开展检察建议工作，进一步促进法律正确实施、促进社会和谐稳定具有重要意义。也使检察机关发出检察建议有了明确的依据。特别是2011年3月最高人民检察院与最高人民法院于制定发布了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》对人民检察院发出检察建议作了相应的规定。使得民事行政检察建议有了更加明确的依据，为使用检察建议加强民事行政检察监督提供了一个更好的契机。

三、检察建议在民事行政检察监督中的地位

检察建议是检察机关对法院审判活动实施抗诉以外的又一种法律监督形式，是对民行监督机制的补充和完善，这是司法实践的产物，也是法制建设的需要。在当前的民行检察监督中，检察建议已经和抗诉与查办审判人员职务犯罪一起成为民行检察监督的三种重要方式，它可以弥补法律规定的不足，简化办案程序，适用起来方便灵活，所以近年来检察建议在民行检察监督中适用的范围越来越广，数量越来越多。对一些领域内的监督几乎完全依靠检察建议的方式，而且通过民行检察人员的不懈努力，大多数的检察建议取得了让人满意的社会效果和法律效果。但由于检察建议在立法上没有具体规定，在实践中缺乏可操作性，在民行检察监督工作中无法替代抗诉而成为主要的监督方式，又因为它不具有查办审判人员职务犯罪的强制权力，也不能成为民行检察监督的保障。检察建议作为在民行检察监督中的实践产物，其本身的特点决定了它在民行检察监督中的地位：检察建议是民行检察监督的重要方式，但不能成为民行检察监督的主要方式，在民行检察监督中它主要是起着补充、配合的作用。

四、如何确保民事行政检察建议的监督效果

民事行政检察建议是实行法律监督的一种重要手段，但是如何发挥和保证民事行政检察建议的监督效率和效果是一个重要的问题，关系到检察建议在多元化监督格局中地位和作用。笔者认为应当注意以下几个方面：

（一）要立足履行民事行政法律监督职能

提出民事行政检察建议一定要结合执法办案活动，不能脱离民事行政检察职能。发出民行检察建议必须与民行检察的职能相关。在履行民事行政检察职能的过程中、在办理常规申诉案件中、在违法调查中、在行政执法监督中、在督促起诉案件中，如果发现有问题或错误的，都可以通过检察建议的形式来纠正相关部门或单位的错误。不属于民事行政检察职能范围的违法违规行为，要通过相关程序，移送相关部门。

（二）要切忌滥发检察建议

在民事行政检察工作中，既要做到有错有漏洞必建议，又要做到有的放矢。不能在民事行政检察工作中一发现有问题，只要不能通过抗诉或再审检察建议方式解决的，就一律采取发放检察建议的方式，要区别对待不同情况。对发现的问题要“筛选、筛滤”，调查了解时要“换位思考”，有时候还要理解法院及其他被监督对象的难处，否则就有可能会造成实践中检察建议发放过滥、过于草率，久而久之这一监督手段就会被质疑，不被重视。对确有必要发出检察建议的，才依法提出，注意处理好发与不发、多发与少发的矛盾，使每一份检察建议都能取得实实在在的效果，努力克服发得过多、过滥会降低检察建议的影响力、不发又起不到监督作用的弊端，真正树立起检察建议的权威性。

（三）要统一和规范检察建议书的格式

在实践中，检察建议书制作不规范问题比较突出，如有的检察建议书篇幅过短，缺乏说理性；有的又篇幅过长，针对性不强；有的内容仿照抗诉书引用条款建议再审等。这些制作上的不规范在一定程度上削弱了检察建议的效果，要严格运用证据认定案件事实及适用法律，做到证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严密。首先，检察建议的内容要有理有据，要有的放矢，切忌内容空泛，大道理多，缺乏可操作性。其次，检察建议所提出问题要准确，并且兼有充分的说理性，也就是俗话说的要对症下药。并且要“一针见血”，简明扼要，不能含糊不清，要思路清晰，文字简明，且不产生岐义。

（四）提出检察建议要严格依照程序进行

办理案件的人民检察院针对发案单位在规章、制度、管理等方面存在的漏洞与不足，直接向该单位提出改进完善的检察建议有利于扩大办案效果。检察建议书应当严格按照统一的格式和内容制作，由检察长审批或者检察委员会讨论决定，以人民检察院的名义送达有关单位，不能以检察院内设部门的名义制作检察建议书。检察建议书应报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。

（五）注意做好跟踪回访工作

为了推动检察建议的落实，保证检察建议发挥应有的作用，发出建议的检察院应及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访，要重视跟踪落实。发出检察建议以后，不能一发了之，要重视检察建议的落实情况，不能只重发出，不重落实。通过核实检察建议的落实的情况，保证检察建议发挥其应有的作用，对于正确的检察建议但人民法院不采纳的，要坚决提抗，维护法律的公正，以充分发挥民事行政检察建议的效力，从而维护检察机关的司法权威，保护国家集体和公民的合法权利。