《行政诉讼法修正案》对公民行政诉权的进一步保护

《行政诉讼法修正案》对行政诉权的进一步保护

——《行政诉讼法修正案》解读系列二广东广强律师事务所律师实训基地研究员陈琦《行政诉讼法修正案》（以下简称为《修正案》）以通过司法途径切实解决行政争议为目的，根据25年以来行政诉讼司法实践的经验总结，对《行政诉讼法》进行了全面的修改。《修正案》要使行政争议能够通过司法途径解决，保证相关的行政争议能够“进入”法院是必要的前提，《修正案》为此一方面扩大了行政诉讼的受案范围，而另一方面的大动作则是加强了对行政诉权的保护。

一、明确行政诉权应受保障，禁止行政机关干预人民法院受理行政案件

《修正案》增加了一条作为《行政诉讼法》的第三条，其第一、二款为：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”

这两款新增的条文分别从两个方面强调了立法对行政诉权的保护。

第一，针对过往“立案难”的问题，从受理案件的人民法院入手，明确要求人民法院必须保障行政相对人的“起诉权利”，对属于受案范围的案件必须依法受理。

第二，针对过去行政机关往往会利用“场外因素”干预人民法院立案受理行政案件的情况，特别要求行政机关不得干扰人民法院受理案件，保障人民法院能够独立行使司法权。

从表面上看，新增的这两个条款是一个“原则宣示性”的条款，还需要配套的制度加以落实才能显示出其威力。但是正如“尊重和保障人权”写入《刑事诉讼法》就能使刑事法学界欢呼一样，《修正案》为了保障行政相对人的诉权专门在总则开篇的位置增加一条用以宣示国家对行政相对人诉权的尊重，规定了人民法院和行政机关保障行政诉权的义务，是我国通过立法规范行政权力行使的一大进步，是“将权力装进笼子里”的法治理想在行政法方面的表现。而且，这个

条款并非完全缺少配合的具体制度，行政诉讼的立案登记制改革就是破解立案难问题迈出的第一步。

另外，《修正案》第十条将《行政诉讼法》第二十四条第一款修改为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。修改后的条文与原文相比，暗示了立法对行政相对人诉权的肯定与保障。

现行法第二十四条仅仅简单地陈述了一个没有什么价值的事实，即提起诉讼的是原告。但《修正案》的表述则更有深意，一是明确阐释甚至是扩大了提起诉讼的人员范围包括行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的人，二是指出上述人等均“有权”提起诉讼。《修正案》将“是原告”的表述改成“有权提起诉讼”，其侧重点从说明诉讼地位转化成强调诉权，这一点符合了正是《修正案》对行政相对人诉权的强调与进一步保护的内在表现。

二、起诉方式与立案方式的便民与变革

行政诉权能够实际行使，主要取决于“起诉”和“受理”两方面，而《修正案》则这两方面均下了功夫。

第一，《修正案》改变了只收书面起诉状的起诉方式，允许以口头的方式提起诉讼。

《行政诉讼法》第四十二条规定人民法院接到“起诉状”后进行审查决定是否立案受理，也就是说必须要以书面的形式提起行政诉讼。而《修正案》增加了一条作为第五十条，其中第二款规定：“书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”换言之，起诉方式不再限于书面，口头起诉也可以被接受。

增加口头起诉的起诉方式的现实原因是由于许多行政相对人的文化水平不高，要求其以书面的方式准确地表达出专业的术语，还要在诉状中准确地说出被告、诉讼请求以及事实依据，无疑是极大地增加了诉讼成本，提高了起诉难度。允许口头起诉，是《修正案》在保障起诉便利方面的一个突破。

第二，《修正案》变立案审查制为立案登记制，避免先审后立的弊端。

《行政诉讼法》第四十二条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理”，即行政诉讼立案受理采取“审查制”。但在过去的司法实践中，法院的审查往往并不仅限于第四十一条规定的内容方面的形式审查，而且对相关内容的实体进行了审查，从而许多案件在立案审查时就被“扫地出门”，利益受到行政行为侵害的人连具体说明理由的机会都没有。

《修正案》针对这种立案审查变成“立案审理”的现象，将四十二条的相关内容修改为：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”。这一改变意味着以后立法的立案工作将主要对起诉的形式要件进行审查，而将实体内容留给合议庭。这样虽然存在增加法院的工作量的可能性，但却从根本上避免了法院在立案阶段就“筛选、审理”案件的不足，保障了行政诉权能够实际地行使。

第三，赋予人民法院释明起诉内容的义务。

《修正案》修改后的第五十一条第三款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状”，这要求人民法院对有问题的起诉状必须向原告进行补正的指导，使原告可以在起诉时得到人民法院专业的帮助，从而实现了对行政诉权的进一步保护。

第四，提供了行政诉权的救济途径。

法院拒绝立案受理，又不作出不予立案的裁定是司法实践中可能发生的情况，在行政机关进行干预的情况下尤为常见，然而《行政诉讼法》对此却没有任何救济的途径，使原告的行政诉权被严重的侵犯，最后甚至可能因诉讼时效的问题而

失去了得到救济的机会。

《修正案》修改后的第五十二条则是针对这种情况提供了救济的途径：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”因此，当下级人民法院不依法受理或者作出不予立案裁定，使原告的诉权处于可能流失的状态时，原告可以向上一级人民法院起诉，而且上一级人民法院对于符合起诉条件的案子必须进行立案审理，从而保障原告的行政诉权能够实际地行使。

《修正案》从起诉方式、立案制度和诉权救济等诉权行使的环节都进行了完善和改革，力图使行政争议能够进入法院的大门，让司法能够形成对行政权力的有效监督，保障公民的利益。

三、诉讼时效制度的完善

诉讼时效是行政诉权能否得到承认的前提，而《修正案》延长了行政诉讼的诉讼时效，规定了最长诉讼时效，同时对《行政诉讼法》没有规定的情况在何时可提起诉讼进行了补充，使得原告的行政诉权能够得到立法的充分支持和肯定。

第一，《修正案》将诉讼时效从三个月延到为六个月，足足增加了一倍，使原告有更充足的时间来进行诉讼前的准备，也给行政相对人和行政机关留下更多协调沟通的时间，使争议可以提前解决，减轻法院的压力。

第二，《修正案》对特别情况下的最长诉讼时效进行了补充。《修正案》修改后的第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，该款内容来自《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第四十二条，是根据司法实践需要作出的司法解释规定。《修正案》这一补充，使司法解释上升为法律，使相关的内容真正地“有法可依”。

第三，《修正案》针对行政诉讼法所存在的空白，对特别情况下行政相对人