转型期的中国档案管理体制改革历程与发展趋势_转型期的档案管理体制研究

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档案学通讯2005年第6期

———转型期的档案管理体制研究之一

安徽交通职业技术学院

窦晓光

转型期的中国档案管理体制改革历程与发展趋势

[摘要]党的十一届三中全会以来,我国实行了以市场经济为取向的经济体制改革和社会转型;与国家经济改革、政治改革等相同步,并伴随社会主义市场经济体制模式的确立,我国档案管理体制改革基本上完

成了由传统行政管理向现代公共管理的政府组织转型;论文研究了这一历程和发展趋势。[关键词]转型期档案管理体制改革

*本论文为2002年度国家社会科学基金项目课题《转型期的档案管理体制研究》结题成果。

档案管理体制是指一个国家管理全部档案和档案工作的方式与组织制度,包括各级各类档案行政、业务机构的设置及其隶属关系、职权的定位和组织管理等。自党的十一届三中全会以来,我国档案管理体制改革和整个国家的经济、政治等改革相同步,取得了一系列积极的成果。但如果从全面落实科学发展观,大力推进公共服务创新,建立与完善社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系的目标,还需要进一步转变政府职能、转变思想观念和深化档案管理体制改革。

一、转型期的中国行政机构改革进程的简要回顾

1978年党的十一届三中全会以来,我国实行了以市场为取向的经济体制改革和社会转型,社会主义市场经济体制模式的确立,以及实施的国有企业改革、改组和政企分离等具体改革措施,使中国经济也不可避免地走入了混合经济形态①。尤其是随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体系的初步建立和我国加入世界贸易组织,当代中国行政活动的生态环境也已经发生了根本性的变化。经济形态的变化和行政活动生态环境的变化,导致了我国行政改革的持续进行。回顾改革开放以来我国行政改革的历程,先后进行过四次大的机构改革:

1.1982年的机构改革

这是改革开放以来我国进行的第一次规模较大

的机构改革,其主要目标是进行经济改革、推动政府体系变革、精简机构和选拔年轻化、知识化的干部。这是因为在经历了“文化大革命”之后,国家各方面工作都面临着拨乱反正的问题。当时按照计划经济的管理模式,作为什么都管的“全能政府”,随着经济生产的恢复也必然要恢复和重建一些工作部门,所以国家机关的机构和干部都急剧地膨胀起来,客观上已非改不可。1982年3月8日,五届全国人大常委会第22次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。从1982年至1984年,国家用了三年的时间完成了这次改革。国务院机构由改革前的100个,精简为61个,工作人员总编制从原来的5.1万人减为3万人。通过这次机构改革,下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限,干部队伍革命化、年轻化、知识化和专业化的“四化”方针开始落实,全国建立起了正常的干部离退休制度。

2.1988年的机构改革

1984年后,中国改革开放的中心由农村转向城市。随着经济体制改革的深入,正确处理政府与企业、政府与社会的关系显得日渐重要。加上1982年机构改革后,国家机关和人员再度膨胀,为此党的十三大提出转变政府职能的要求,作出了再次进行机构改革的决定。这次机构改革着重于大力推进政府

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DOI :10.16113/j .cn ki .daxtx .2005.06.006

职能转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为以间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能,改变工作方式,提高行政效率,完善运行机制,加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。通过改革,国务院部委由原有的45个减为41个,直属机构从22个减为19个,非常设机构从75个减到44个。这次机构改革与1982年的机构改革相比,显著的区别在于国家开始思考建立与经济体制改革相适应的政府行政管理系统。

3.1993年的机构改革

1992年邓小平南巡后,我国的改革开放进入了一个崭新的历史阶段。党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标。为了使政府管理适应建立社会主义市场经济体制的需要,党的十四大后,国家用近三年的时间开展了较大规模的机构改革。按照党的十四届二中全会通过的《关于党政机构改革方案》和八届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》,这次改革的重点仍然是转变政府职能,但中心内容是“政企分开”。其具体要求是:按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门,减少具体审批事务和对企业的直接管理;理顺国务院各部门之间的关系,合理划分职责权限,避免交叉重叠,调整机构设置,精简各部门的内设机构和人员。这次机构改革是在认真试点的基础上自上而下展开的,历时近三年。经过改革和调整,国务院组成部门设置41个,直属机构和办事机构18个,共设置59个,比原有86个减少27个。

4.1998年的机构改革

根据市场经济的发展进程,党的十五大和十五届二中全会,决定再次进行政府机构改革。这次机构改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。机构改革首先对国务院的组成部门进行了大幅度精简,不再保留的有15个部委,新组建了4个部委,更名的有3个部委;同时撤销专业经济主管部门,组建为直属国家经济贸易委员会管理的国家局。2000年,为了加快政企分开的步伐,又将这些国家局进行再次改革,除极少数保留改造外,多数已撤销,并且加强相应的行业协会的建设。据统计,在1998国务院机构改革中,各部门的内设机构减少了四分之一,有100多项职能下放给了地方政府、企业和社会,还有100多项职能在国务院各部门内进行转移和合并②。总的来说,这次机构改革是对1993年改革未实现部分的再次补充,突出强调了按照市场经济的原则转化政府职能的要求,强化综合性管理部门,撤并一些专业性部委,弱化了行政管理,国家计委的政策性功能色彩突出,事务性功能减少,标志着政府管理体制的转型。

二、转型期的中国档案管理体制改革历程

以1978年党的十一届三中全会为界限,转型期的档案管理体制改革标志性的举措主要有三次。这三次改革和国家机构改革既有同步也有相对滞后的情况,值得我们认真思考。

1.1979年国家档案管理机构的恢复与改革

1979年2月,中共中央和国务院正式批准恢复国家档案局和中央档案馆,并且遵照中共中央1959年1月7日关于统一管理党政档案的规定,明确这两个机构既是政府机构,又是党的系统的机构。1979年5月,中共中央办公厅发出《关于为“档案工作中反党反社会主义黑线”等错案彻底平反的通知》,重申“文化大革命”前十七年档案工作取得的成绩,指出:“1954年经人大常委会批准建立了国家档案局,1956年国务院发布了《关于加强国家档案工作的决定》,1959年中央发出了《关于统一管理党、政档案工作的通知》,奠定了我国社会主义档案工作的基础。”1980年2月,《中共中央、国务院批转国家档案局关于全国档案工作会议的报告》中进一步明确了我国档案工作管理体制和原则。在管理体制上,各级档案机构,既是党的机构又是政府机构。国家档案局既是党中央的一个工作部门,又是国务院的直属局,对全国档案工作进行指导、监督和检查。地方各级档案管理机构都是同级党委和人民政府的直属机构。为了加强党对档案工作的领导,并规定各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导,在地方由各级党委秘书长直接领导,不设秘书长的县委由办公室主任直接领导。确立了集中统一管理档案工作的基本原则。1982年底,全国档案管理机构已基本恢复,初步恢复了一些行之有效的档案规章制度,一些地方和单位的档案干部比“文化大革命”前也有所增加。

2.1985年国家档案管理机构改革

1984年6月,和国家机构改革、农村改革、经济体制改革等改革相同步,国家档案局在北京召开了省、自治区、直辖市档案局负责人座谈会,正式提出了进行档案管理体制改革的问题,认为“党政档案工作统一管理、主要归党委管的体制”,是适应五十年代档案工作状况确定下来的,这种管理体制在当时是合理的。但是经过二十多年的发展,档案工作已