广东农民工住房保障制度分析

广东农民工住房保障制度分析

【摘要】近年来，广东各级政府高度重视农民工问题，制定一系列关于保障农民工权益的政策措施，但是要破解农民工住房问题还需要进一步加大立法和执行力度，本文在对广东农民工住房保障现状的研究的基础上，对广东农民工住房保障制度的完善提出建议，同时给长沙农民工住房保障体系的构建提供参考意见。

【关键词】农民工；住房保障

广东是农民工用工大省，据统计，到2010末，就省会城市广州市总人口规模约1850万，其中跨省外来人口837万人，除广州市区外的本省外来人口300万到400万，也就是广州的外来人口约1137万到1237万，其中农民工占很大的比重。这些农民工是推动城市化进程的重要角色，对广州经济社会发展起了积极促进作用。但是由于农民工因为就业和收入的不稳定性，又缺乏往往没能力租住或购买好一些的住房，常常居住在城市最简陋、环境最恶劣的地方。加上受我国城乡二元户籍制度所制约，无法享有与城市居民同等的社会资源和城市居民所拥有的社会保障和市民权利，长期游离在城市住房保障体系之外。

一、广东农民工住房保障形式的分析

2007年8月国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出农民工住房问题纳入城市住房保障。提出集中建设向农民工出租的集体宿舍，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。2010年6月住房城乡建设部等七部委联合制定的《关

于加快公共租赁住房的指导意见》中明确指出公共租赁方德供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难的家庭。有条件的地区，可以将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

由此可见，为了保障农民工住房问题，出台了一些制度，主要集中在廉租房、公共租赁房、农民工公寓、住房公积金制度。但是这些保障制度处于指导意见阶段，大多数措辞为“应当”“可以”“尽快”，并没有出台配套具体执行标准。为此给很多地方性政府给予很大的立法空间，广东省积极探索适合本地特点的农民工住房保障制度模式和操作方法。

（一）对积分达到入户城镇的农民工提供廉租房或公共租赁房2010年6月广东《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》中规定，对达到入户城镇积分的农民工提供廉租房和公共租赁房。这给一些市民化程度较高，有稳定收入的，有意愿留在城市生活的农民工提供了与城市相同的住房保障，有助于体现保障制度的公平性和平等性，同时也为农民工融入城市提供了法律依据。

但是，由于能享受廉租房或公共租赁房保障的农民工主要是积分达到入户城镇的农民工，其中的积分指标和分值主要有个人素质、参保情况、社会贡献、就业、居住年限等情况。公共租赁房是针对中低收入住房苦难的农民工，制度起步较晚，存在一些不足，但是无论是廉租房和公共租赁房在其资金方面有保障，定位都是保

障性租房。

（二）在农民工聚居的地方建立农民工公寓

农民工尤其自身特点，在社会保障需求上与其他群体不相同，在保障需求上有其特殊性，比如保障水平的低起点、高流动性等。因此对农民工制定相对独立的农民工公寓制度。一般来说申请农民工公寓无工作年限、户籍的限制，而且租金低廉。在房源上主要集中在政府统建或政企共建公寓模式或政府统租房模式。

由政府出资或者有企业参与共同出资，并享受一定的政策优惠基础上，在农民工聚集区修建农民工公寓，廉价的租住给农民工的政策性住房。东莞市石排镇新莞人实施“新东莞人工程”，建立廉租公寓租金按照10元/平方米和物管费1.5/平方米，最小户型月租金为423元，最高646元。但是这种形式公寓建设周期较长，受政府财政影响大，而且只能建设在农民工相对集中的工业园或开发区。如果不是，会造成农民工不买账的现象。如长沙利用城乡结合部的农村集体土地建立江南公寓，租金每月70元，环境优美，但因其位置处于长沙汽车西站，二环线东侧，导致多数农民工离工作地点太远，交通成本太高，而对其反映冷淡。

政府统租房模式要是政府采取一定的措施，鼓励租赁市场上的空房在相关机构进行登记形成政府统租房。农民工租用政府统租房，政府在房租上给予一定优惠，差价由政府补贴给房源的房主。如：东莞石排镇把本镇出租屋统包起来，让政府、业主、新莞人得到三赢。这种形式不受地域限制，优点是可以将城中分散闲置的楼

房或烂尾楼有效利用起来，提高社会利用率。但是在通租房价格定位和管理上要慎重，其局限是该模式建立在有比较多廉价空房的基础上。

（三）农民工的公积金制度

根据《住房公积金管理条例》单位录用职工的，应当在录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，可见我国住房公积金已经覆盖包括农民工在内的所有单位的所有职工。根据《广州住房公积金提取服务指南》中规定职工有“租房自主或非本市户口职工与单位终止劳动合同关系的”都可以申请提取公积金，以适应农民工的租房需求和农民工的流动性。

但是，由于农民工工资水平低，并不能发挥住房公积金的保障性，农民工很难从公积金制度中受益。因为，在实际操作中，收入越高的人，自缴公积金就高，单位贴补也越多；而工资收入低的农民工，由于自缴公积金少，单位贴补也少。加上农民工的还贷能力也较差，因此获得公积金贷款的能力也较小。甚至有人认为我国目前未从收入水平等方面对住房公积金的参与对象加以限定，导致大量政策性优惠被中高收入职工占用。

二、广州农民工住房保障制度的完善

（一）建立农民工住房保障原则

由于我国农民工保障制度还处于指导性意见阶段，缺乏原则性指引，导致各地在探索适合本地特点的农民工住房保障制度时，发展不平衡，在制度上五花八门。应该根据农民工住房保障的特殊性

制定相关原则。

（二）对低收入的农民工提供政策性的廉租房

重申廉租房保障的对象是低收入农民工，不然会像东莞一样，出现廉租房租不出去的窘境，东莞新东莞人工程廉租房首期建成1006套公寓的情况下，仅入住150户，入住率不到15%。最后廉租公寓不能不更名为人才公寓，并将公寓面向高素质人才，作为引进人才的方式，而不是低收入人群的住房保障公寓。取消只有达到入户城镇积分的农民工才能提供廉租房。

（三）对中等偏下收入的农民工提供政策性的公共租赁房

2011年12月在《广东省人民政府办公厅印发关于加快发展公共租赁住房实施意见的通知》中明确指出“外来务工人员集中的开发区、工业园区和产业园区，各市、县政府应当统筹规划，按照集约用地、集中建设的原则，引导各类投资主体建设公共租赁住房，面向用工单位或者园区就业人员出租；鼓励各类企业和其他机构以独资、集资或股份制的方式投资建设公共租赁住房，并给予享受公共租赁住房建设和运营的有关优惠政策”。但是随后《广州市公共租赁房制度实施办法（试行）》中第三条限定公共租赁房的供应对象为本市中等偏下收入住房困难家庭，将农民工排除在外。应该参考广东省揭阳市《公共租赁住房实施细则》第三条规定，公共租赁住房是指政府提供政策支持，由政府、企业以及其他社会力量根据城市规划批准投资建设或筹集，限定住房面积和条件，以低于市场水平的租赁价格，面向符合条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、