民营化的利与弊

当前我国公共领域实行民营化的利弊分析

贾甜甜公共0901 1091400113 民营化的背景

20 世纪70 年代欧美滞涨危机发生，以新自由主义为指导的英国撒切尔政府和美国里根政府上台之后，为了减轻财政负担，换取选民支持，通过各种手段减少对公共事业的控制和补贴，使其面向市场，同时改变公共企业垄断公共产品和服务的局面，允许市场中的众多主体共同参与公共产品和公共服务的供给，给公共企业创造一种竞争环境，迫使其在市场竞争的压力下不断提高自身效益，开始了公用事业民营化的进程。其中，公共选择理论，产权理论（Yarrow），可竞争市场理论（鲍尔）和超产权理论（泰腾郎、马丁、帕克）等为公用事业民营化提供了论基础。“民营化大师”萨瓦斯给出了民营化的经典定义。他指出，“民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。”其中，英美为代表的西方国家公用事业民营化中取得了巨大成功。

中国的民营化起步于20世纪80年代，起步相对晚于西方。国内对于民营化的研究，也是兴起于近几年。

民营化的争议

民营化的支持者认为：真正的民营化（true privatization）并不

是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过民间的功能所表现出来成效；民营化并不会造成政府角色的消失，更不是所谓的‘国家除任务化’，它仅仅表明私人部门对某些公共事务不同程度的参与。正如民营化大师E·S·萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更一个社会治理的基本战略。他根植于这样一些最基本的哲学或社会念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社会”。

民营化的反对者认为：“民营化不但会侵犯主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识（A Sense of Political Community），民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益”。同时，还提出这样的疑问：从预防市场失灵到解决政府失灵的民营化选择，是否会走向另一种新的失灵？引入竞争机制，是民营化的核心，但是公共事业“官营”的最初目的就是防止竞争走向垄断化，而正常情况下的市场竞争也往往向垄断发展，即使是存在强力政府的干预。因此，公共事业的改革最终还是走不出“诺斯悖论”，即：“出于统治的需要，独资或者控股，同时自经营或者委托他人代为经营。支持国营化，反对民营化的理由主要有两点：

其一，民营化之后，经营者的个人利益和公共利益会产生冲突，由于政府监管可能出现的缺位，出于理性经济人的考虑，公共产业的经营者就会凭借自然的垄断地位，片面追求经济利润而忽视了公共利

益，造成“民营化失灵”。

其二，公共事业国营的效果并不比民营差。政府可以在国营化的基础上，赋予公共企业以更大的自主权，放松对于公共领域的准入限制，允许私营企业参与竞争，即自主经营，放松管制，引入竞争，从而使公共事业市场化，以提高效率。并且在国营化的条件下，由于经营者与政府之间的委托代理关系，作为经理人，他们领取固定的薪俸奖励，不存在损公肥私的条件。

我国的民营化

长期以来因为体制的原因，我国虽然与西方各国几乎同时进行民营化尝试，但民营化的理论和实践却远远落后于西方发达国家。直到2004 年，建设部公布了《公共事业民营化管理条例》，规定民营资本和外资可以进入原属国营的城市公用事业领域，我国民营化改革才逐渐正步入正轨。然而，与西方发达的国家相比，我国的公共事业民营化还存在许多问题，民营化之路任重而道远。

尽管如此，我国许多城市中的一些公共领域都已完成民营化改革，例如公交、供水、供暖等部门的民间经营比例甚至达到了100%。可以说，在局部地区或部门，我国民营化的实践已经走在了理论和政策的前面，这也是我国改革最鲜明的特色之一。实践表明：民营化在一定程度上可以促进公共事业的自我改革和创新，从而为国民经济和社会的发展提供强有力的辅助支持。

但在我国公共事业的改革过程中，民营化的方案也暴露了不少问题，其直接的原因在于：民营在本质上是竞争的市场化而不仅仅是“所有制”形式上的转换。

我国的公用事业改革，也是一个不断强化竞争的过程。公共事业效率的提高在很大程度上取决于政府所采取的促进竞争与改进管制的政策措施，而不是民营化。因为民营也会导致垄断，民营不等于竞争。“在不打破垄断经营的前提下，试图以改革产权的方式，或者以特许方式让私人资本来介入公共服务，虽然在表面上迎合了改革的潮流，但如果没有注意垄断对公共利益的侵害，那么我们既可能创造新的权钱交易空间与市场，同时还可能因此而扩大两级分化，妨碍竞争创造财富的积极价值观的培养。抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，还有将我们引向‘官僚垄断资本’市场经济的危险”。

中国的公共事业民改革还处于探索和学习阶段，对于民营化的利弊我们要认真分析，冷静思考，只有这样才能找到适合中国国情的公共事业改革之路。

民营化，只是一种可能的选择，而非唯一。