高效的法治实施体系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)明确提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，并指出要“贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”

《决定》强调:“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”在中国特色社会主义法治体系中，高效的法治实施体系地位重要、意义重大。实施法治不在于制定了多少法律，而在于所制定的法律在多大程度上付诸实施。有法律不实施比没法律还可怕，徒具空文的法律不是零价值而是负价值，因为其直接伤害了人们对法治的信仰。然而，现实中一些领导机关及其领导干部虽然口口声声不离法治，但一旦到了判断是非、处理事务时却背离法治思维，违反法治方式。建设高效的法治实施体系是建设中国特色社会主义法治体系的核心议题。[1]目前，我国理论界关于高效的法治实施体系开展了一系列研究，在教育行政执法方面，学界比较集中研究了中国教育行政执法的问题和教育行政执法的监督，对教育行政督导也有深入的研究。现将其主要观点综述如下。

对中国教育行政执法的研究，主要集中在中国教育行政执法问题、对策和司法救济、教育行政督导等方面。

一、法治实施体系的内涵

卢乐云在《高效法治实施体系的十个基本要素》一文中提出:高效的法治实施体系是指法治实施体系能有效地确保纸面上的规范成为实践的行为和立法目的如期实现。该体系涉及立法、执法、司法、守法各个层面，关联依法治国、依法执政、依法行政的共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设。并将法治实施的十个基本要素阐述为：宪法权威的神圣性；法律体系的严谨性；执行程序的法定性；违法后果的必定性；执法过程的透明性；救济渠道的畅通性；监督机制的有效性；法治队伍的可靠性；普法教育的全面性；考核评价的激励性。[2] 而陈奇彪认为全会提出法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。他认为高校执法至少应该包含两层意思：执法机关贯彻法律，广大群众守法依规。并提出法律体系与法治体系的区别在于：法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系，而法律体系则是相对静态的制度体系。法治体系把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了更完善和科学的法治理念。[3]杨光斌也提出：“法治”不但是一种制度，还是一种文化，即是否习惯于遵守规则的法律文化。[4]

高校的法治实施体系是法治实施体系的重要组成部分。目前，我国关于高校法治实施体系的研究颇多，其中，关于高校法治实施体系内涵的论述更是仁者见仁智者见智。张小琏在《论高校依法治校》中将其阐述高校的法治实施体系阐述为：“就是指依照宪法和法律来治理学校,从法律制度上保证高等教育路线、方针在学校的贯彻执行”。[5]谢运策在《高等学校依法治校若干问题探讨》中将其界定为“一种治校的权力由体现国家意志的法律确定，高等学校依据明确、完备的法律、法规的规定合理运行治校权力，科学、全面地治理高校管理类事项的治校理念与方法”。[6]

二、当前法治实施过程中存在的问题

从法律体系到法治体系，是依法治国理论的重大发展。法律体系主要立足于立法领域，以构建法律制度等基础性工作为要；法治体系则立足于立法、执法、司法和守法的法治诸领域，是一个综合性、贯彻性的系统工程。法律体系强调制度构建的公正性、科学性；法治体系则强调制度实施的现实性和结果的公平正义。法治体系的主体比法律体系的主体更加广泛，是一个包括立法、执法、司法、守法等法治行动者的广泛的集合性主体。[7]但是，我国当前法治实施体系存在诸多问题。

杨光斌在《中国当下法治体系的问题与出路》一文中，从立法体制、监督体制、司法体

制和行政体制两个方面对我国当前法治实施体系存在的问题进行了论述。[8]朱家德在《大学有效治理：西方经验及其启示》中提出：我国大学内部治理中的突出问题是教师在大学重大事务决策中被边缘化，如何增进教师的参与是一个亟待解决的问题。[9]

王立峰在《高校法治研究》中，根据执法的概念和特征将执法分为外部执法和内部执法，并提出了两者存在的问题。其中，指出外部教育执法存在下列弊端：“其一，法律虚设，政策高于法律，人治大于法治。其二，程序混乱、职权不明。其三，过度执法、职权滥用。与此同时指出，在内部执法中存在以下四点问题：首先，执法人员素质问题；其次，权力配置格局不合理；其三，执法方式不当，处分与处罚于法无据，并且缺少正当程序机制；其四，内部执法的监督与救济机制缺失。[10]

胡建华在《论高校法治文化建设存在的主要问题及对策》一文中，从高校法治实施过程中文化建设的方面存在的问题进行了论述，他认为主要存在五个方面的问题，即一是现行高等教育法制体系尚不完善，二是大学内部民主自由相对缺失，三是高校内部师生权利与行政管理权力相冲突现象时有发生。四是大学内部管理方式比较粗放。五是高校人的法治意识不强。[11]

陈金圣在《重塑大学治理体系-大学治理能力现代化的实现路径》认为泛行政化、单中心化我国大学治理体系的制度性缺陷。[12]林雪楠,高军在《高校法治文明建设存在的问题及途径研究》中认为高校法治实施过程中文明建设存在以下这些问题：第一，学校整体法治文明意识比较淡薄；第二，有关高校的法律体系不够完善。[13]

三、解决法治实施体系中存在问题的途径

十八届四中全会提出要建立高效的法治实施体系，这就抓住了法治的核心问题。保证法律有效实施，科学立法是基础。立法要扩大公众参与，克服部门本位主义，超越部门利益，制定出公正合理、操作性强的“良法”，为法律实施奠定坚实基础。保证法律实施，严格执法是关键。因为我国 80%以上的法律法规都是由行政机关执行的，忠实执行宪法法律，是各级政府的神圣职责。政府要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。坚持职权法定，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，做到行政行为于法有据，法无授权不可为，法定职责必须为。严格规范公正文明执法，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，严厉惩处失职、渎职。推动行政执法体制改革，整合执法机构、充实基层执法、强化综合执法，做到严格高效执法。保证法律实施，合理的激励评价制度是动力。应加快建立法律实施的激励保障机制，运用“法治 GDP”考核提拔使用能够严格执法确保法律实施的干部。保证法律实施，严密监督才有效。要强化监督问责机制，形成全天候立体监督模式，让执法者须臾不敢忘记法定职责，司法者丝毫不敢违背法律准则，确保法律的有效实施。

在法治实施过程中，如何保障教师的合法权利。郭卉在《如何增进教师参与大学治理-----基于协商民主理论的探索》一文中，认为要通过强化教师的制度化权力来促进教师参与，同时要在此基础上建立教师和行政人员之间的决策性协商、互动性协商、咨询性协商和开放式协商等机制来增进教师参与大学决策。党委会作为我国大学的最高决策机构，应该体现包括教师在内的各方利益相关者的利益，满足各层次利益相关者参与大学治理的民主诉求。

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学生是受教育权的主体，是大学的重要利益相关者。在法治实施过程中，如何保障学生的权利问题是不容忽视的。周湖勇在《大学有效治理的法理分析》一文中，提出：应该完善学生会等学术团体在校务会，学术委员会等决策和管理机构中的作用。在这些机构中应当有适当名额的学生代表、教职工和学生的权利需要进一步保障，尤其是要建立救济的方式予以保障。除了普通的诉讼救济和行政救济方式以外，还要建立健全教育申诉制度和宪法诉讼制度，要建立由党委、校长等行政代表、教师代表、学生代表、校外代表，包括出资者、校友