公共安全规划及应急管理体系的构建

摘要：城市是人类赖以生存和发展的物质基础，城市灾害是个全球性的问题。随着我国现代化进程的加快，城市灾害已经进入比较严峻的时期，且随着现代化城市布局的扩大和经济发展而呈现出突发性、扩张性、多样性、群发性和防灾难度大等特点，城市的日常应急方式已经不能适应现代城市安全法则的需求，这就迫切需要对城市灾害及公共安全应急管理进行研究。

关键词: 城市灾害；公共安全；应急管理

随着城市的快速发展，城市灾害的威胁正不断地加剧，但灾害应急能力却十分脆弱。所以，确定公共安全规划原则，建立合理的城市公共安全规划非常重要。20世纪中期以来，伴随着城市化进程的不断加快，大中城市遭受灾害的损失越来越重。城市公共安全应急管理，已成为许多国家抵御灾害的重中之重。

一、公共安全规划原则

城市公共安全规划体系的建设，不仅是营造安全城市、整合城市公共安全资源的需要，也是应对全球化的国际竞争、加快城市现代化建设的需要。因此，广泛借鉴和吸收国内外的经验和教训，从城市经济社会发展的全局和现实需要出发，建立城市公共安全规划就成了现在工作的重点。要做好城市公共安全规划，需遵从以下几方面原则。

（一）综合性

在公共安全规划内容上综合考虑更多灾种。从单一灾种、个别部门的条块管理扩大到多种灾害、多部门条块结合式、综合管理，再到以确保城市安全运行、社会稳定发展为目标的危机管理，体现信息、组织、物资、人员等各类资源统一调度，综合化、集约化利用。

（二）全程化

在规划层次上，建立由注重城市灾害的预防到关注城市灾害的预防、应急、恢复重建在内的全过程管理体系，包括硬件设施和软的管理系统的建立；由对城市单个系统的个别规划扩大到城市的所有系统共同规划，保障整个城市系统的运行安全。

（三）科学性

在公共安全研究阶段，加入规划评价的内容，包括城市土地承灾脆弱性评估、城市建筑受灾易损性评估、各种灾害的风险评估、防灾工程措施的经济性评估以及城市综合防灾能力评估等，充分采用国际先进的致灾因子风险分析和承灾体脆弱性评价方法和技术进行城市公共安全分析和评价，实现公共安全规划与公共安全研究的有利结合。

二、公共安全规划的三角形模型

纵观城市灾害从发生、发展，直至采取应急措施的全过程，可以发现城市灾害及其应对中存在三个主体：其一是灾害事故本身，通常称之为“突发事件”；其二是突发事件作用的对象，可以称之为“承灾载体”；其三是采取应对措施的过程，通常称之为“应急管理”。突发事件、承灾载体、应急管理三者构成了一个三角形的闭环框架。进一步深入探寻可以发现，虽然突发事件的类型众多，但突发事件的作用基本可以归为三类：物质、能量和信息的作用，我们称之为灾害要素，如图2-1所示。认识突发事件、承灾载体、应急管理三方面的属性特点，掌握三者间的联系和规律，是实现知己知彼、有的放矢的城市公共安全保障的重要基础。

图2-1 公共安全规划的三角形架构

在公共安全规划的三角形模型中，应急管理是可以预防或减少突发事件及其后果的各种人为干预手段，应急管理的本质是管理灾害要素及其演化与作用过程。应急管理的核心是获知应急管理的重点目标，掌握应急管理的科学方法和关键技术，把握应急管理措施实施的恰当时机和力度。构建一个有效的城市灾害应急管理体系是公共安全规划的重要组成部分。

三、应急管理体系的构建

在人们的心目中，面对各种突如其来的天灾人祸，处理危机与消去惊恐的能力如何，是检验政府管理能力不可缺少的指标。随着城市不断的发展，面临越来越严重的灾害问题，加强灾害应急管理，建立符合我国国情的灾害应急管理体系，将灾害应急管理控制在政府管理的范围内，已迫在眉睫。

（一）应急管理体系的预案建设

预案是应急管理体系建设的龙头。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的重点。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。

国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到“纵向到底、横向到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会层面。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类城市灾害突发事件，应急预案之网基本形成。

（二）建立高效的应急技术系统

利用现代高新技术提升灾害应急管理能力，加大减灾投入，建立灾害应急管理信息系统，应对各种城市灾害。应急管理技术系统应成为一个城市的事故灾害的“神经中枢”，它必须具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾资源、公众信息与新闻媒介等多方面的功能。同时，应急技术系统必须为各级管理者及公众所熟悉，形成渐进开放型系统。只有推进科技减灾，采用现代高新技术才能及时处理报警、求救信息，提高处理报警、求救的效率，有效地减少人民生命财产损失，改善政府部门形象，提高防灾减灾的效益。

（三）加大对全民灾害应急教育的力度

通过各种媒体普及救灾减灾和自救互救知识，增强抗灾救灾的意识，一旦碰到突发事件，做到听从指挥，临危不乱。规范各方面的职责和行动，各级政府管理者要从灾害事件中找准自己的责任定位。提高社会人员和所有公民的自救互救技能，运用基础知识来减少伤害。在全社会，尤其是在中小学中开展灾害应急教育和演练，唤醒全民族的防灾意识，只有突破管理的常态假设，建立健全有效的灾害应急管理机制及体系，才能大大降低管理体系的脆弱性，提高社会的成熟度。

（四）建立和完善公共应急的保障机制

应急工作离不开资金和物资的保障，中央要加大救灾经费保障力度。过去的理念是重视灾后救援，而现在更应倡导预警、预报和危机的准备，城市综合减灾应调动各方资源，形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制。政府要对企业投入作强制要求，用制度和法规保证防灾减灾经费的投入，把防灾减灾纳入工程“设计、施工、使用”，将所需资金纳入概算预算，用制度和法规保证防灾减灾工程的投入到位，重视“城市防灾中心”的建立及公众社区的自救互救体系的完善。

（五）建立国家灾害紧急救援体系

根据多种灾害，以及灾害突发性和灾害应急工作的特点，组建一支政府职能的国家灾害紧急救援队伍，应对各种灾害，突发性事件，加强大中城市灾害紧急救援队建设，以城市社区为依托，通过培训，组成具有一定自救、互救知识和技能的社区志愿者队伍。这支队伍应坚持一专多用、反应迅速、突击力强，在防汛、防火、防震等各项减灾活动中，既自成体系，又互有联系，统一指挥调度。做好灾害应急救援工作，另一个重点是建设救灾物质储备网络，储备必要物资，在目前全国现有的物资储备仓库基础上，适当增加储备物资总量和品种。

总之，结合我国灾害特点和行政管理的情况，建立符合我国国情的灾害应急管理体系，形成中国式的现代化灾害应急管理模式，是防范和应对各种应急事件，实现国家安全和经济