土地征收成片开发面临的问题及对策研究

土地征收成片开发面临的问题及对策研

究

摘要：土地规模化开发是拉动经济增长、促进城镇化和改善民生的重要内驱力和引擎。但随着我国迈向新阶段，现行的征地制度逐渐不能完全匹配高质量发展需要，特别是一些地区对该项政策的尺度和取向把握不够，出现规模较大且无序的成片土地开发，加之有关法规、政策和监督措施未能及时补缺，给经济社会带来负面影响。为遏制这些现象，同时考虑到我国正处在城镇化转型阶段，需要以成片开发模式保证城镇化建设的效率。

关键词：土地征收；成片开发；问题；对策

1目前土地征收成片开发实施中存在的问题

1.1成片开发范围划定缺乏总体统筹

当地政府经常倾向于把招商项目作为主要方向，成片的开发范围跟随项目，用跳（插花）、碎片化的方式来划定区域，没有完全发挥出城市的空间布局与结构的整体性，不能达到“建一片、成一片”的目的，很难产生集聚效应。由于没有考虑到整体地区的发展和建设，所以没有制定出一套针对一个或者多个项目的规划，这就造成了对区域内区域的划分缺少整体规划。比如，在最近一次的土地征收成片开发计划中，有一个区域的面积接近40亩，仅仅是为了保护一个占地面积不到1亩的加油站项目。

1.2全流程动态管理缺失

从实践经验来看，成片开发属于依照国土空间规划对一定规模的区域地块进行综合性建设布局的范畴。相较于单个项目的点状开发，其施工面积广、土地用途多样化、开发方式综合性、涉及的利益关系复杂，常常是多个项目同时建设，但现有的成片开发方案基本都属于事前的程序控制，既未对相关土地征收作出实

质性约束，也缺乏对开发地块的相关规划、设计、施工和组织管理进行有效监督。无法从根本上防止地方政府盲目摊大饼、无序上项目的粗放式开发，难以做到经

营性项目与公益性项目相配套，生产设施、生活设施、生态设施相协调的城镇空

间格局。虽然也有部分省份提出有关职能部门在成片开发中的职责分工及监管要求，但由于方案编制到项目实施间隔较短，地方政府大多采用抽查方式开展监督

检查，难以形成实效。防止成片开发征收权的滥用不仅需要事前的程序控制，还

需对成片开发建设进行事中管控和事后监督，需要从规划管制、方案审批、监督

问责等方面加以强化。

1.3成片开发范围不规整，相邻地区开发相互衔接不足

一些地方为了达到公益性用地比例，将线性工程等公益性用地划入成片开发

范围，未来相邻片区划定范围时，面临公益性用地不足或被线性工程用地分割难

以成片的问题，不利于区域的整体开发建设。另外，一些地区对相邻片区开发、

近期与远期成片开发的衔接不足。如，受征地拆迁难度等因素影响，当前成片开

发只划入某规划地块的局部，从而留下边角地，与成片开发强调整体开发和空间

布局优化、解决边角地和插花地问题的政策初衷相矛盾。

2相关政策建议

2.1确保公益性作为成片开发的前提

综合考虑实际发展需要及经济、社会等方面的原因，从本质上讲，土地征用

制度是为了保证经济发展而作出的一种适当的折衷。满足公众的需要是征地的先

决条件，也是征地过程中国家作为征地执行主体走出自身制约困境的一个重要层面。在确定“公益”的对象时，要明确“公益”在“公益”中的“公益”、“公益”和“公益”这两个方面，首先要确定公益事业在公益事业中的重要作用。应

当指出，“以公益为本”不等于将非公益彻底排除在外。尽管《标准》已经对公

益建设项目的成片建设比重作出了具体规定，但“总体不得少于”这一规定仍为“因地制宜”打破建设项目比重差距提供了依据，为避免这种差距逐步扩大，上

级政府应当在督促各建设项目按规定完成建设项目比重的前提下，积极提高建设

项目的公益性建设项目比重，并督促各建设项目提高建设项目的公益性建设项目

比重；改善公共物品的供应。

2.2提高成片开发范围划定的科学合理性

一是将征地和集约利用与国土空间规划相融合，对各种工业用地进行合理配置，降低集约利用中出现的“工程倒计划”问题。二是将土地利用和土地利用相

结合，尽量将土地利用调整到城市发展的边缘区域，并将土地利用与土地利用变

化相适应的土地利用结构调整为土地利用方式，将土地利用变化的土地利用变化

纳入土地利用格局调整的土地利用格局，并在土地利用变化和土地利用变化等方

面进行调整，提高土地利用效率。三是在划界过程中，要兼顾到区内各行政村之

间的协调统一，以利于同一行政村内统一征收与补偿的政策与标准，同时兼顾了

公平性与合理性，减少了项目执行的困难。四是要在征地拆迁时，明确征地拆迁

的科学性和必要性，并根据已拆迁区域的具体状况，做出有针对性的解释，保证

社会福利用地的比重达到标准，从而使征地拆迁工作更加科学合理，规范有序。

在划分片区时，要注意片区内土地的整体保护，不能保留边角地、花坛，为周围

区域进行片区建设留出了一定的空间。

2.3建立健全成片开发征收动态管控机制

推进成片开发动态化管控机制建设，从土地资源管理创新机制上，搭建动态

化管理模式，确保对项目征收和开发建设做到全程性监管。首先，以建立健全城

乡统一的建设用地市场体系为基准框架，在符合相关政策要求和用途管制前提下，严格遵守规划符合性要求及变更程序，防止以规划调整的名义肆意减少和改变成

片开发的基础设施、公共服务设施以及其他公益性项目建设；其次，结合成片开

发方案编制要求，研究制定成片开发实施监管办法，建立成片开发考核评价机制，加强成片开发实时体检评估要素衔接，形成“实施监管+考核评价+信息化监测”

的实施监管体系。最后，从国土空间规划实施引导性、全生命周期实施效益型、

成片开发实施合法合规性等多个维度强化土地督察，对违反成片开发原初目的和

公益性性质的行为人进行问责。可调动村集体参与土地征收成片开发的监管工作中，对于违背公益目的的项目，原农民集体有权申请以原征收补偿价额收回土地。