四川省新农村建设中的生态环境问题

四川省新农村建设中的生态环境问题与对策
四川省科技顾问团顾问
省环境科研院副总工程师、研究员施为光
党中央提出了在新的时期建设社会主义新农村的战略部署。

国家《十一五规划纲要草案》提出新农村建设的具体要求为：按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。

其中，“村容整洁”就是要根据农村的实际和特点，搞好乡村建设规划，保留历史文脉，建设良好的生态环境，形成优美的农村人居环境。

总体看来，近年来开展新农村建设使得农民的收入有了较大提高，居住条件也有了一定的改善，但农村的环境污染状况却日趋严重。

一、新农村建设中环境污染问题的成因
目前四川省新农村建设中凸现的环境污染问题，一方面是由于过于追求经济目标，在扩大集约化农业生产和发展乡镇企业时削弱了环境约束，单位产值污染物排放量显著高于城市。

另一方面是农村的社会发展滞后于经济增长，而农村许多基础设施、管理体系的缺乏也导致污染物不能得到有效控制和处理。

具体来说，主要包括以下四个方面的成因：
（一）新农村建设以及农村环境污染的特点
我省新农村建设有两个比较明显的特点。

其一是工业优先增长和依托工业的现代化农业快速发展，二是居民在空间分布上迅速集中。

这使得乡镇企业发展迅速，小城镇化程度增加，从而导致农村的产业结构从自然和谐型转变为自然危害型，农村原有的具有强大环境自净能力的自然循环被破坏，污染物的集中排放强度远远超出环境自净能力。

另外农业生产的非点源污染具有分散性、随机性和不确定性等特征，很难监控。

（二）财政渠道的资金来源不足
尽管国家非常关心新农村建设问题，但即使是2003年执行了新的排污费制度，农村仍然从财政渠道几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金以及专项治理的排污费。

另外，我省在实施农业和农村环境保护建设项目上，资金管理方面存在较大的问题。

例如，非点源污染的治理资金被分散到农业、水利、环保等诸多部门，部门之间的不协调导致难以顺利完成一项具体的污染治理工作。

人居环境基础设施这些公共服务，由于没有列入地方官员政绩考核体系，因此也难以提到地方政府的操作层面上来。

（三）扶持措施不力
农村污染治理的资金匮乏，贷款授信程度低，建立收费机制困难，加上缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设和运营的市场机制难以建立。

农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的公共属性，因此几乎没有有效的经济手段对农业生产中社会效益大于私人收益的部分给予一定补偿，对社会成本大于私人成本的部分收取一定费用。

这实际上导致了农民加大化肥农药用量进行掠夺式生
产。

（四）治理模式不适合
传统的工业污染末端治理模式用于解决新农村建设中的污染问题存在着技术和经济上的障碍。

首先，农业非点源污染的污染物收集是非常困难的。

而农村的生活污染、乡镇企业污染以及集约化畜禽养殖场污染，采用末端治理则会因为污染治理设施建设和运行的经济性、低处理率、高折旧率等问题而不可行。

二、四川省新农村建设生态环境保护对策
我省是农业大省，拥有相当数量的小规模农业经营为生的人。

此约束决定了农村污染治理可采取的措施是有限的。

它们首先必须确保农民受益并有利于改善农民的生活，任何激进的、外部输入性的、单纯管制性的政策都有可能面临失败。

农村生态环境保护必须在不影响经济增长、社会发展目标和发展速度的情况下统筹解决，即兼顾“生产发展、生活改善、生态良好”目标。

（一）要重视农村环境保护基本制度和基础体系建设
基本制度包括有关法规、标准、管理制度及其支撑体系。

除了最新制定的《固体废物污染环境防治法》中专门提到了农村环境问题，其余有关法规均没有针对性强的条文，这个缺陷应在法规修订中弥补，以促进有关政府部门加强这方面工作和为基层职能部门提供法律依据。

另外，我国已颁布《基本农田保护条例》、《农业生态建设技术规范》等法规，但尚未见到一个对生态农业的总体目标、发展规划、保障机制有完备规定的纲领性文件。

政府对各地农业生态建设也缺少
严格的要求和有力的约束。

必须抓紧制定《全国农业生态环境保护条例》，并制定和完善无公害农产品及农药、化肥的使用，推广符合生态要求的施肥和施药技术。

在管理制度建设中，应抓好三个重点：一是制度推行，二是机构和能力建设，三是计划和规划制定。

首先是逐步推行建设前环境影响评价，“环保三同时”和排污收费等环境管理制度。

推行环境目标责任制度要真正做到县长、乡长等行政一把手对管辖范围内的环境质量负责。

并将“环保三同时”制度应用于新村建设、农村生活垃圾和污水收集处理系统建设等。

其次是加强环境保护的机构和能力建设，完善农村环境管理基础体系建设。

省、地环境保护部门应专人专职负责农村生态环境保护工作；乡镇和村一级配臵专兼职环境管理干部。

各大中城市的环境保护部门也应在抓好市区环境综合整治和工业污染防治的同时，切实加强城郊结合部及郊区的生态环境保护，逐步实现城乡环境保护监督管理一体化。

第三是将农村环境保护体现在国家和地方的有关计划和规划中，制定国家“十一五”农村环境保护专项规划。

在地方规划中应坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。

县域环境保护规划的重点内容应是环境功能区划和环境保护控制性规划。

通过编制小城镇和新农村建设规划、工业园和畜牧园区规划，逐步实现人居环境和生产环境的分离。

对集约化畜禽养殖业的发展进行合理规划。

类似我国荒漠化治理中的“以草定畜”和圈养，重点地区尤其
是重点湖泊周边也应根据区域环境规划以环境容量（包括对粪便的土地消纳能力和综合利用能力等）来控制养殖场的总量规模，调整养殖场布局，划定禁养区、限养区和适养区，使发展迅速的小规模集约化养殖场在环境容量较大的区域集中连片形成专业园区（有的已经开展试点的省如浙江等称为畜牧小区），便于降低污染危害和发挥综合利用设施的规模效益。

（二）推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制和“自下而上”的决策机制
与城市不同，农村环境管理和污染治理既缺乏财政来源，也缺乏筹资对象。

因此，应全面贯彻“以城带乡、以工促农”政策，推行农村环境管理和污染治理的“自上而下”的筹资机制，加大财政资金的专项转移支付力度，明确解决农村环境问题的资金渠道和部门责任，使农村的环境管理体系建设和聚居点的污染治理基础设施建设有明确的资金来源。

同时，应加大排污费资金用于农村环境污染治理的比例，以体现对受害者的补偿。

“开源”之外，必须采取有力的“节流”措施，既要有针对性地解决部门分割、重复建设以及“自上而下”决策等问题。

对于农村面源污染这样涉及面广地污染，应将治理资金集中到一个部门统一调配；对于农村聚居点的公共服务资金使用方式和方法，应逐步建立农民自主决策机制。

（三）多方配合扶持建立乡镇企业和农村聚居点污染治理的市场化机制，鼓励发展生态农业
应从财政、税收、信贷、价格等渠道制定优惠政策，降低乡镇企业和农村聚居点的污染处理设施建设、运营成本，为专业污染治理公司留出足够的市场化条件下的生存空间。

例如浙江省变“谁污染谁治理”为“谁治理谁收费”，从信贷、土地价格、税收减免以及排放收费等方面扶持具有环保设施运营资质的专业公司。

在污染企业集中到特色工业园区后，由其负责集中治理，从而解决了乡镇企业治理设施技术落后、“不经济”的难题，环境监督也变得容易。

在条件合适（人口规模、经济发展水平等）的地方，这样的经验也可以用到农村聚居点污染治理上，甚至可以模仿城市建立农村聚居点污染治理特许经营制度。

应充分认识生态农业的公益性，在税收、银行贷款和产品标识等方面制定更优惠的专项扶持政策，以降低生态农业改造过程中的生产成本，提高生态农业产品的经济效益。

（四）在工农业生产中大力倡导循环经济发展模式，注意技术路线创新
首先，应充分考虑农村区域特点，推广平衡施肥、精量施肥技术和生态防治技术，从源头上控制化肥和农药的大量施用；第二，结合节水灌溉技术，积极推行水、肥料、农药综合管理技术、提高农业水、肥利用效率。

第三，通过在农田与水体之间设臵生态功能区消纳污染。

其次，应用循环经济理念做到产业间协调发展和产业内部的高效、清洁生产。

例如，促进集约化畜禽养殖和生态农业的“种养平衡区域一体化”发展，可以既实现对已有污染物的综合利用，也避免化肥、农药可能造成的污染；促进乡镇企业进园（工业园），就可以发展规模
较大的企业对园区内的工业污染物进行综合利用。

通过这样的手段，克服末端治理的“低处理率限制”。

对于规模相对较小的乡镇企业，应多方配合建立乡镇企业的进园机制，以利污染集中治理，克服污染治理的“最小经济规模限制”和“高折旧率限制”。

对于农村聚居点，由于规模限制和资金不足，照搬城市污水、垃圾的处理办法显然是不现实的，必须针对农村地区的资源和环境条件，开发推广切实可行、因地制宜的较低成本的污水处理技术。

例如，对水污染，应根据不同的天然水环境状况，结合农村地区人口分布和污染排放的特点，采用工程措施和非工程措施结合的办法来解决农村聚居点水污染问题。

如采用沼气池加人工湿地的工艺流程来处理生活污水等。