浅探政府投资项目实行代建制的意义和方法

浅探政府投资项目实行代建制的意义和方法【摘要】目前，国家逐渐推行代建制，本文从代建的必要性、意义和方法等方面对代建制作了简要阐述
【关键词】代建制；意义；方法
【 abstract 】 at present, the state gradually implement acting system, this article from the necessity of the construction, the significance and the method of the construction of making the paper briefly explains 【 keywords 】agent construction system; meaning; methods 中图分类号：f830.59文献标识码： a 文章编号：
政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分，因其具有投资大、公益性等特点，为经济和社会发展作出了巨大贡献。

但是，由于在项目管理方式上存在问题，政府投资建设项目”三超”现象比较普遍，腐败事件时有发生，投资效益往往不能最大化。

近年来，不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性，开展了积极探索，取得了良好成效。

这当中，比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行”代建制”。

在我国，“代建制”是指政府投资主管部门对政府投资基本建设项目，按照建设（使用）单位提出的使用与功能要求，采用招投标方式选定专业工程项目管理单位（代建人），委托其进行项目建设，建成竣工验收后移交给建设（使用）单位的项目管理制度。

与cm制相比，无论是在代理人的定义上还是在选择
程序上，现代代建制都更具科学性和先进性。

我国从1993年开始在部分省份试行代建制，经过十几年的发展，对建设领域产生了很大影响，特别是对政府投资的公益性建设项目管理模式进行市场化改革的重要举措。

1、项目决策更加科学深入过去，有人将一些决策失误的政府投资项目称之为”三拍”项目，上项目拍拍脑袋，干项目拍拍胸脯，失败了拍拍屁股。

现在，政府在上项目时，在前期进行可行性研究，但不可否认，仍有不少项目在决策时还是比较草率，不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。

在这种情况下，有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是”可批性”报告。

同时，不少政府部门的领导喜欢将效率简单化为速度，硬性压缩项目前期工作时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目建设带来不便、埋下隐患。

实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。

前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。

同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。

这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。

2、项目管理水平和工作效率大幅提高代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专
业从事项目投资建设管理的咨询机构。

它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。

委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。

而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。

3、项目控制得到真正落实在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超；通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标；由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。

代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。

代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。

4、竞争机制发挥充分作用竞争是激发活力和创新的源泉。

代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

5、政府对项目的监管更加规范有力政府投资建设项目容易”超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。

项目建设单位、施工单位、监理单位及其他与项目有关的利益群体都是”三超”的受益群体。

尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。

代建制有利于政府加强对投资项目的监管。

政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方，同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。

6、组织实施程序政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作代理单位，由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。

根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建管理。

代建项目组织实施程序主要有：（1）使用单位提出项目需求，
编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》。

7、资金管理项目资金由代建单位管理。

代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。

发展改革部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。

有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。

8、奖惩措施前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关行政监督部门依法进行处罚，发展改革部门可暂停合同执行或暂停资金拨付。

前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照《前期工作委托合同》的约定，承担相应的赔偿责任。

同时，该前期工作代理单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目前期工作。

项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成。