公共组织绩效管理

浅谈我对公共组织绩效管理的认识与理解一、公共组织的概念公共组织就是以管理社会公共事务，提供社会公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。

公共组织包括政府与非营利组织。

二、公共组织的特点公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。

公共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，公共组织的特性归纳起来主要有以下几点：（一）公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。

社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、公共项目和公共财产与资源。

公共利益就是一定范围内的所有社会成员利益的共同部分。

因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。

公共利益的构成在价值上具有多元综合性，具体体现为公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序、公正、民主等。

这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活基础。

能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。

（二）公共组织是不以营利为目的。

公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的“公共利益”，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。

但是，为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，公共组织有时也会采用收费的办法。

但是，这种收费绝不以营利为目的。

公共组织的活动经费来源于三个方面：一是公共财政开支；二是有偿服务收入（按产品和劳务费的成本收取的费用）；三是通过社会的赞助、资助、捐助、彩票等筹措的资金。

（三）公共组织通过行使公共权力来管理公共事务。

公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。

公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。

其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。

公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。

这种公共权力与非公共组织中存在的“私权”有着本质的区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；从功能上看，公共权力为公共利益服务。

公共权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比“私权”更广泛的约束力、强制力和管辖范围。

当然，公共权力的使用更强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。

（四）公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。

公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。

在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。

公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。

目前许多国家设立的“阳光法案”、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关注和对公共组织活动的严密监督，使公共组织不损害全体民众的利益，积极地为全体民众谋求福利，真正做到以民意为依归。

社会中的每一位公民都有权合法享有这种服务和提出意见、建议，并进行监督。

同时，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。

（五）公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。

公共组织作为行使公共权力的主体必然代表着统治阶级的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意义。

因此，公共组织实现目标的过程，如果忽略了政治因素，则不容易理解其运作内涵。

公共组织不可避免地要面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。

公共组织的活动由于具有强制性和权威性，凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权，任何一个被管理者都必须无条件地接受和服从，若有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分。

（六）公共组织的目标不易计量及责任的多元化公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。

公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像私营组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。

它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、分歧、不易量化，民众的期望亦很多，要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道义责任在内的所有公共责任。

三、目前我国公共组织绩效管理存在的问题近年来的发展表明，公共部门绩效管理不仅受到了理论界的广泛关注，而且相关部门也在实践中将其付诸实践并取得了一定得成效。

然而，由于受到传统行政作风和管理理念的影响，我国公共部门绩效管理不仅在整体上处于起步阶段，而且存在一些制约因素。

最主要的制约因素有两大类：一是属于管理理念方面的，即简单地将绩效管理等同于绩效考核；二是属于管理系统构建方面的，即管理系统不完善。

（一）公共部门简单地将绩效管理等同于绩效考核作为绩效管理的子系统，是绩效管理的核心环节之一，但长期以来，人们一提到绩效管理，就会将其等同于绩效考核，这容易使绩效管理失去其科学性和长效性，使绩效管理不能达到最初的目的。

要形成公共部门人力资源开发的一套完整绩效管理制度，就要正确区分两者的不同。

第一，绩效管理是一个完整的管理过程，绩效考核只是管理过程中的局部环节和手段。

绩效管理伴随着管理活动的全过程，绩效考核只出现在特定的公务员的德、能、勤、绩、廉这五个方面进行绩效评价与反馈，采用的主要方法有：（1）定性考核和定量考核相结合的方法。

这种方法可以从“质”“量”两个方面反应公务员是否能胜任职位，并保证考核考核结果的科学性、准确性和有效性。

（2）平时考核和定期考核相结合的方法。

平时考核是定期考核的基础，定期考核是平时考核的集中反映，二者相辅相成、相得益彰。

（3）领导考核与群众考核相结合的方法。

这种考核方法有利于领导掌握第一手材料，真实、准确、客观地了解所管理的每个国家公务员，提高考核工作的针对性和准确性；有利于密切上级和下级、领导和群众的关系，改进领导作风，合理使用和准确选拨优秀人才。

总的来说，中国公共部门的继续管理经过了一个从绩效考核到绩效管理的过程，绩效管理不仅强调绩效的结果，而且注重达成绩效目标的过程。

因此，绩效管理不是公务员单纯的考核表结果，它更强调通过控制整个绩效周期中工作人员的绩效状况来达到绩效管理的目的。

这要使绩效管理成为一个管理的循环，这个循环包括绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估与绩效反馈面谈；绩效管理侧重于信息沟通和过程控制，绩效考核侧重于考评结果的单向判断。

绩效管理的特点是管理者与被管理者通过双向沟通与交流，鼓励工作人员积极参与绩效反馈过程，促进双方对绩效的认同并加以改进，因此绩效管理的效果取决于管理者与被管理者的双向沟通：有效的沟通对消除被管理者与管理者之间的隔阂，消除被管理者的抵触情绪等方面都具有积极作用。

从目前的政府人员绩效管理的实践看，公务员考核可以看做是政府人员绩效管理重要的一环。

如果把绩效考核拓展为绩效管理，即制定绩效标准、实施绩效考核与绩效反馈面谈等环节，就能使年度考核能够在平时考核的基础上进行，通过控制整个绩效周期中的工作人员绩效情况来达到绩效提高的目的。

（二）公共部门的绩效管理系统不完善健全的绩效管理系统应当时包括制定绩效标准、绩效考核与评估、绩效结果的反馈与使用等环节的有机整体，但在绩效管理实践中往往存在以下问题：（1）制定绩效标准方面存在的问题主要是公共部门在制定任务指标时往往缺乏可量指标以及缺乏公务员的参与。

公务员的考核大多数是定性而非定量的。

德、能、勤、绩四个指标缺乏量化，从而难以比较，并且这四个方面的比例权重没有明确的规定，因而导致考核结果的失真。

应对公务员考核内容进行重新定位，将德、能、勤、绩四个方面转化为以行政命令直接下达的，上级主管单位很少真球下级部门的意见，然后部门主管将这些指标分解到公务员个人。

优于缺乏参与，公务员在执行任务时或多或少带有抵触情绪，导致工作积极性不高，影响工作绩效。

（2）绩效考核与评估方面存在的问题主要有以下两方面：第一，考核主体设置单一。

公共部门进行绩效考核时，大多数由上级领导来完成，只允许上级领导考核下级公务员，而不让下级公务员对领导进行评估。

这种考核方式由于信息面较窄，难以保证考核的客观性和公正性。

工作绩效是多维度的，不同个体对同一绩效得出的结论是不同的，因此，应该从多个方面对同一个公务员进行考核，考核主体应该包括上级、同级、下级和服务的客户，消除个体评估差异的影响，以确保考核的合理性和科学性。

第二，考核周期设置较长。

从理论上来说，绩效考核应当将平时考核和定期考核相结合，但公共部门在实践中往往将公务员考核安排在年底进行，即一般只进行年度考核，而缺乏月度或季度的考核，致使考核结果不仅不能完全反映全年工作情况，而且达不到考核的结果。

（3）绩效考核结果反馈方面存在的问题主要是反馈方式简单机械。

在绩效考核与评估完成以后，考评小组只把等级结果通知被考评人，没有将被考核者存在的问题提出来，因而被考核者不知道自己存在的问题，而各项的得分被考评人无从知晓，也就无法从绩效考评的手段中发现自己的缺点并加以改进或进行培训。

因此，被核准的工作绩效永远得不到提高，无法道道考核的最终目的。

而单纯的张榜公布，看你会导致被核准产生抵触情绪，从而降低工作积极性。

这明显与绩效考核所想要达到的效果是背道而驰的。

（4）绩效考核结果运用方面存在的问题主要是其激励功能没有得到有效发挥。

现代人力资源管理理论认为，激励功能是绩效考核的重要功能，是调动员工积极性的重要手段。

主要存在两个问题：其一，我国的公务员考核制度对不称职的比例没有做出具体规定，在工作实践中，真正被评为不称职的国家公务员是极少的，高达85%以上的国家公务员被评为称职，主要容易出现“干多干少一个样、干好干坏一个样”的平均主义倾向，使中国公务员绩效考核在很大程度上流于形式，相应的考核结果也缺乏客观性与公正性，难以真正起到考核工作奖优罚劣的绩效作用。