第四章 政府预算

按照法制性要求改革我国预算制度
⑴强化政府预算的计划性。
我国政府预算每年都是在预算年度已开始若干个月后， 才完成制定政府预算的法律和政治程序，并没有充分发 挥政府预算“预先的计划”功能。
⑵强化政府预算的法律性。
政府预算在执行过程中出现种种奇怪现象，如乱批条 子、乱开口子等，政府预算的法律性特征受到挑战。
第二节 政府预算制度
政府预算制度是有关政府预算的各种法规 制度的总和，如预算结构、预算编制、预算 执行等的法规制度。
一是在预算体系内处理各经济主体之间预算关系
的制度，即以收支划分为核心的预算体制。 二是预算制度的其他内容，包括预算原则、预算 组织形式、预算范围、预算程序等。
一、政府预算原则
我国政府预算原则：
(一)单式预算和复式预算 ——从预算计划表格的设计安排分析
1、单式预算
单式预算是传统的预算组织形式，即在每一预算
年度内，将全部的财政收支汇总编入一个预算， 而不区分各项财政收支的经济性质。
理论基础：自由资本主义时期，主张“廉价政府”，提
倡“健全财政”。
2.复式预算
⑴复式预算概念
复式预算是将同一预算年度内的全部财政收支按其性质
法制性是政府预算活动的灵魂，而政府 预算的制定和执行过程本身就是法律的制定 和执行过程。 没有法制性，也就没有政府预算，如自 然经济时期那样；仅有法制形式，政府预算 尽管也存在，但只是一个空壳，无法发挥应 有的作用，如计划经济时期那样。只有兼备 法制的形式和内容，政府预算才能真正称为 政府预算，才能发挥应有的作用。

3.部门预算收支的测定方法
⑴收入预算的测定 各部门根据历年收入情况和下年度增减变动因素， 测算部门预算收入，并按收入类别逐项核定。具体 测定时主要运用“标准收入预算法”。 ⑵支出预算的测定 具体测定时实行彻底的零基预算。各部门根据国 家的经费开支政策及其规定，测算部门所需的各类 支出，按照预算年度所有事项的轻重缓急程度重新 测算各项目的支出要求。
第四章 政府预算
第一节 政府预算概述 第二节 政府预算制度 第三节 政府预算程序 第四节 政府预算管理体制
第一节 政府预算概述
一、政府预算概念
政府预算，也称“政府公共预算”，是 政府编制的每一预算年度内财政收入、财 政支出及其平衡计划，是国家管理社会经 济事务、实施宏观经济调控的主要手段。
法制性是政府预算的根本特性
(一)预算执行的一般情况 各部门的财政支出预算由各主管机关负责。 在执行过程中，除财政部门或专职预算机关进行 日常监督外，另外由审计机关进行事前、事中审 计。 收入预算的执行机构为税务机关和其他有收 入的机关，财政部门对其负有监督的责任。

(二)我国政府预算的执行情况
1.预算执行特点 ⑴预算执行是一项经常性工作。是从财政年度开始到结 束，每天都要进行的一项经常性工作。 ⑵预算执行是实现各项收支任务的关键环节。 ⑶预算执行情况是政府编制预算的基础。 ⑷预算执行过程应随着客观情况的变化而变化，并在此 基础上组织新的平衡。 2.预算执行机构 政府预算的执行实行“统一领导，分级管理”的原则。 国务院和地方各级政府是政府预算的执行机构；财政部 和地方各级财政部门是具体执行机关。
编报审核工具
二、政府预算审批
政府预算审批阶段，是指国家立法机关 对预算草案进行审查、批准和确立其法律地 位的阶段。 (一)预算审批的一般情况


在西方政府中，政府预算的审批权力属于立法 机构，即议会。
(二)我国预算审批
《预算法》明确规定：全国人大只批准中央预算；
不批准地方预算。地方各级人大只批准本级政府 预算，不批准汇总的下级总预算。
1.预算草案的初步审查
初审是人大审查预算的基础，直接影响人
大审查和批准预算的质量。由于人大安排 审议预算的时间较少，代表难以对预算草 案的收支情况进行深入的实质性审查，容 易使审查监督流于形式。
2.预算审查的重点
人大审查预算采用全面审查和重点审查相
结合的制度。
三、政府预算执行

政府预算执行，是指各级财政部门和其 他预算主体在确定预算收入、安排预算支出、 组织预算平衡、行使预算监督的实践性活动。
各部门没有一本完整的 部门的所有收支统编在一本预算 预算 中 由部门替下属单位按资 要求从基层单位逐级汇编 金性质代编预算
编制预算范围
预算批复方式
只考虑预算内的收支状 不仅包括预算内收支，还包括预 况 算外收支，以及政府性基金。
由财政部内各业务司及 由财政部预算司统一批复 有预算分配权的部门各 自独立向各部门批复 采取手工编报审核部门 采取计算机网络编报、审核部门 预算 预算
⑸强化政府预算的政治程序性。
我国的政府预算制度仍然很不规范，每年各级人大只 是在短短的几周时间内，就匆匆完成了预算草案的提交、 审议、批准的全过程，其中极少有关于人大代表对预算 草案的质询、修改和否决的报道见诸报端。
二、政府预算分类
(一)按收支管理范围分类
总预算 : 是指各级政府财政收支的综合计划，由
4.部门预算与传统预算编制方法的异同
⑴共同点：
①实行“两上两下”的编制方法。 ②由财政部和有预算分配权的部门，按经费性质
审核部门预算建议数，并下达预算控制数。
⑵不同点：
传统预算
预算编制时间
部门预算
下达编制预算的时间提前到9月 初；下达预算控制数的时间提前 到人大召开前
一个部门一本 预算 编制预算方式
中长期预算：一般1年以上10年以下的预算称
为中期预算，10年以上的预算称为长期预算。
㈣按预算收支范围划分
普通预算(也称经费预算)：是指政府编制的一般
财政收支项目预算。
特别预算(又称专项预算)：是指政府对某些特别
项目特别安排的预算。
㈤按立法手续划分
正式预算：是指政府依法将每年度可能发生的财
政收支加以预计，经立法机关通过后公布实施的 正式预算。 临时预算：是指基于某种原因，在预算年度即将 开始前，预算审案尚未完成立法程序，为了解决 预算成立前的预算开支，有必要事先编制的暂时 性预算。 追加预算：是指在本预算已经批准而且付诸实施 的情况下，由于某种原因需要增减正式预算的收 支而须编制的一种修正性预算。
地方预算：
是指经过法定程序审查批准的，反映各级地方政府收 支活动计划的总称。由省、市、县和乡四级预算组成。 地方预算主要承担地方行政管理和经济建设、文化教 育、卫生事业及抚恤等支出，特别时支援农村发展的重 要任务，在政府预算体系中占有重要地位。
㈢按预算作用时间划分
年度预算：预算有效期为一年的财政收支预
划分，分别汇编两个或两个以上的收支对照表，以特定 的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相 对稳定的对应关系。
⑵复式预算类型
①经常预算：主要揭示政府进行日常行政管理活动所需
的资金支出和为供应这类支出而筹集的税收收入和非税 收收入。 ②资本预算：主要包括国有企业投资、公共工程投资、 偿还公债、归还外国借款等支出和预算盈余、发行公债 和国外借款等收入。
本级预算和下级预算组成。
单位预算 : 是各级政府机关就其本身及所属行政
事业单位的年度经费收支所汇编的预算,它是机关 本身及其所属单位实现其职能或事业计划的财力 保证，是各级总预算构成的基本单位。
㈡按预算级次划分
中央预算:
是指经过法定程序审查批准的，反映中央政府活动的 财政收支计划。中央预算由中央各部门的单位预算、企 业财务收支计划和税收计划组成，由财政部汇编成中央 预算草案，报国务院审定后请人大审批。
政府预算程序
政府预算程序是指预算编制、审批、执行、 监督的全部步骤。可见政府预算程序分预算 编制、预算审批、预算执行和预算监督四个 阶段。
一、政府预算Hale Waihona Puke Baidu制
(一)预算编制的一般情况 西方的政府预算一般是由行政机关编制 的，极少数由立法机关编制。其中，由行政 机关编制的预算，称为行政预算；由立法机 关编制的预算，称为立法预算。
我国政府预算坚持公开性、可靠性、完整性、统
一性和和年度性原则。另外，我国预算强调以党 和政府的路线、方针、政策以及五年国民经济和 社会发展计划作为预算编制的依据；强调处理好 积累与消费的关系、强调综合平衡的原则。这是 我国预算原则的特色。
二、政府预算组织形式

政府预算组织形式，即政府预算制度，是指对同 一预算层次内的预算项目进行划分、编制、分块、 平衡和结算的规范形式。
㈡部门预算是我国预算的基本组织形式
所谓部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预 算制度，是由政府各部门编制，财政部门审核，各级 人大审议通过的反映部门所有收支的预算。 部门预算是一个综合预算:

既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预算； 既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划； 既包括正常经费预算，又包括专项支出预算； 既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨资
金收支计划和部门其他收支计划。
1.实行部门预算的意义



⑴实践上，有利于我国公共财政基本框架的形成 市场经济是法治经济，财政作为政府直接进行的活动， 在市场经济下必须受到法律的约束，必须依法理财，依 法行政。而预算作为财政活动的直接体现，编制部门预 算有利于促进财政法规建设，规范政府行为。 ⑵制度上，有利于我国预算管理制度创新 实行部门预算制度，是我国预算管理制度改革的重大举 措。这种预算要求对收入实行内外财力合并使用，对支 出实行彻底的“零基预算”。 ⑶理论上，有利于我国财政预算理论的革新 实行部门预算制度，对我国财政预算理论革新，进而公 共财政理论的深化，起到“倒逼”作用。因为编制部门 预算，必须提高预算编制的科学性和准确性，为此必须 由目前的基数法转为因素法，转为零基预算等编制方法， 这就需要建立相应的数学模型，开展必要的数量分析。
三、政府预算功能
㈠反映政府活动的范围和公共收支状况。
政府预算是中央和地方各级政府所有政务活动 的预算，同时又是中央和各级地方政府所有政务活 动的归宿。政府预算犹如一面镜子，能全面反映政 府的自身行为和介入社会经济发展的广度和深度。
㈡控制政府活动规模。
政府预算收支都是法定指标。对于政府的不合 理开支或违规行为，可以采用法律手段加以约束。
算。其中年度包括公历年制和跨历年制。

公历年制：1.1—12.31，如中国、法国、荷兰、西班牙等。 跨历年制：包括三种类型：
第一类：4月1日起至次年3月31日止，如英国、日本等。 第二类：7月1日起至次年6月30日止，如瑞典、澳大利亚。
第三类：10月1日起至次年9月30日止，如美国、泰国等。
⑶强化政府预算的归一性。

改革开放以来，我国财政活动日益限于严重的混乱和无 序状态中，该收的收不上来，不该支出的压不下去，结 果是连年巨额财政赤字，国债年发行额和累积余额急速 膨胀。因此，必须严肃政府预算的归一性，除某些特殊 款项外，所有的政府收支必须纳入各级政府预算。
⑷强化政府预算的公开性。

几十年来我国通过报刊公布的政府预算，从来都是只 有几个收支大类数据，不要说老百姓和非专业的人大代 表，就是预算部门的工作人员，弄清楚也是相当的困难。 更有少数极端者将政府预算列为最高机密，真实数据只 有那么几个人知道，浑水更好摸鱼。因此必须强调预算 的公开性，借助于社会公众和法律的有效监督，从根本 上克服我国财政现存的瘤疾。
2.零基预算

(三)项目预算和绩效预算 —按投入项目能否直接反映其经济效果划分
1、项目预算：只反映项目的用途和支出金额， 而不考虑其支出经济效果的预算。 2、绩效预算：首先由政府制定有关的事业计划 或工程计划，然后依据政府职能选定执行计划 的实施方案，确定实行方案所需的支出所编制 的预算。
第三节
(二)增量预算和零基预算
——按预算指标的确定标准划分 1.增量预算

增量预算，也称变量预算，是指财政收支计划指标 主要基于以前年度的财政收支状况，结合预算年度 经济发展情况调整后确定。
零基预算，是指对所有的财政收支，只以对社会经 济发展的预测为依据，完全不考虑以前年度的财政 收支水平，重新以零为起点而编制的预算。
2.部门预算的主要内容
⑴一般预算：一般预算收人主要是指部门所属事业 单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业 收人、事业单位经营收人、其他收人等。一般预算 支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、 挖潜改造和科技三项费用、各项事业费、社会保障 支出及其他支出等。 ⑵基金预算：基金预算收人包括部门按国家规定取 得的基金收人，如水利部门的水利建设基金、电力 部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基 金预算支出是部门按国家规定从基金中开支的各项 支出。