英国和德国水环境治理模式鉴析_李晶

$ 分析与建议
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完善水环境法规体系是水环境治理的前提 英国、 德国等发达国家的水管理体制不尽一致， 但有一个共同点就是水资源保护方面的法律、法规 及标准比较健全， 社会各界都能严格遵守， 一切水事 活动依法办事。英国在 +/ 世纪 )/ 年代初先后修改 并通过了《 水资源法》 和《 水工业法》 等法案， 其目的 在于通过法律手段对污染水源者进行约束。德国 水法》 ， 这部《 水法》 近 !/ 年 来 六 (),) 年便制定了《 易其稿， 而变化最大、 修改最多的主要是有关水环境 方面的条款。 我国今后应进一步建立和完善与社会主义市场 经济相适应的环境法规和环境政策。明确组织和个 人在水环境保护中的权利和义务， 强调防治水污染， 保护水环境是各级政府、企事业单位和公民义不容 辞的责任。各级政府要建立强有力的执法机构， 加 强监督， 严肃查处各类破坏水环境的违法行为， 努力
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（ 水服务办公室。在英格兰和威尔士的水工 !） 业私有化后，水服务办公室是代表政府对水的价格 进行宏观调控的最重要的机构。 水服务办公室为水公司制定了较高的效率目 标，可起到促进公司经济高效运作和鼓励竞争的作 用， 要求水公司降低生产成本， 减少固定资产维护费 用， 低成本融资、 低投入完成工程。同时要求水公司 通过提高效率而不是提高收费价格来为工程改造筹 集资金。 水服务办公室起着沟通水公司和用水户的桥梁 作用，一方面要在保证水公司履行其法律规定职责 的同时，保证水公司通过可靠且合适的资本回报率 筹措履行职能所需的资金；另一方面水服务办公室 要确保用水户的利益不受损害。 水服务办公室的运行费用从水公司的收入中提取。 （ 饮用水监督委员会。在供水业实行私有化 0） 之后， ,//" 年 , 月成立了饮用水监督委员会。其主 要职责是保护并检查英格兰及威尔士的饮用水质量 标准。它代表政府提出饮用水的水质参数， 制定饮 用水水质政策和检测标准，检查水公司的水质检测 系统，提供有关技术咨询以及与欧共体的谈判等。 饮用水监督委员会还负责处理消费者投诉并调查与 水质相关的事故。 饮用水监督委员会的资金由英国环境食品和乡 村事务部资助。
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水质水量统一管理是水环境治理的有效体制 水资源的水量、 水质一体化管理是英国、 德国治
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英国的水公司 英国的水环境治理除依赖政府监管职能部门以
外， 水公司也是一个重要组成部分。 ()*) 年英国水 务体制改革后， 将十大水务局进行私有化改造， 成立 了十个大型流域性水公司， 保留原 +) 个小型私营水 公司。十大水公司的水务管理区域基本按流域划 分， 负责本流域的供水和污水治理。各水公司在获 得政府取水、 污水排放许可证的基础上， 或者说在政 府分配的水权和指定的服务区域内，接受政府和社 会有关部门的指导和监督，实行水务一体化经营和 管理， 自主经营， 自负盈亏。 大部分水公司为上市股份有限公司。水公司有 权自行制定供水价格， 同时， 受水服务办公室指导价 格的限制。在价格实施前， 水公司要公布供水收费 计划， 列出各收费项目和依据， 并与水服务办公室及 大用户洽谈。
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# 德国水环境治理和保护状况
德国保护水环境的主要措施有法律约束、市场 调节、 与邻国合作三种方式。 在法律手段上， 德国目前执行的是 ()), 年底第
水利发展研究
２００４ １ ・
创造有法可依、 有法必依、 执法必严、 违法必究的良 好法治环境。
开的城市水务管理体制； 建立投资主体多元化、 产业 发展市场化、 行业监管法制化的城市水务运行机制， 健全水务法规体系，有步骤地全面实现城乡水资源 统一管理。
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大力开展节水是水环境治理的重要环节 节约用水，是世界各国解决城市用水问题的共
同方向。德国通过提高全体公民节水意识、完善立 法、 制定有利于节水的供水价格、 大力推广节水新技 术、 建立节水基金等措施来开展节水工作。英国政 府近些年来非常注重提高用水效率以减少水污染， 提出保护水资源不仅是政府机构和企业的责任， 加 强公众对这一问题的关注也非常重要。为此， 政府 实施了一系列措施， 促使全社会提高用水效率。 我国尤其是北方地区， 缺 !" 世纪 #" 年代以来， 水程度越来越严重。必须通过法律、 行政、 经济与技 术手段， 强制性地使社会合理有效地利用有限的水 资源。除了节约用水的内容以外， 更主要的在于根 据地域的水资源状况， 制定、 调整产业布局， 促进工 艺改革， 提倡节水产业、 清洁生产， 通过技术、 经济 等手段， 控制水的社会循环量， 提高水环境承载能 力。
中图分类号： 1,20
! 英国水环境治理和保护状况
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英国的水环境监管体系 英国水资源经历了从地方分散管理到 !" 世纪， 流域统一管理的历史演变，目前定型于水资源按流 域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。在水 环境治理方面，由英国环境食品和乡村事务部 （ 依法对水资源进行政府宏观调控， 并通过 #$%&’） 国家环境署（ 、 水服务办公室（ 、 饮用水 $’） (%)’*） 监督委员会（ 等负责执行具体事务： 环境署负 #)+） 责发放取水许可证和排污许可证， 实行水权分配、 取 水量管理、 污水排放和河流水质控制； 水服务办公室 负责颁布费率标准， 确定水价； 饮用水监督委员会负 责制定生活水质标准、 实施水质监督。 （ 国家环境署。它赋有发放取水和排污许可 ,） 证、 制定并实施取水排污和环境保护政策和计划、 制 定国家防洪规划和组织安排防洪工程建设、对相关 法律进行解释等职能。 英国从 !" 世纪 -" 年代起即开始实施取水许可 证制度。先是由流域水务局发放， 后由环境署代表 政府统一发放， 取水许可证期限一般为 !. 年， 但现 环境法》 在取水许可证的年限在逐渐缩短。 ,//. 年《 出台后， 国家环境署不仅发放取水许可证， 而且发放 排污许可证。 作为环境监管部门，环境署除了履行对供水行 业监管的职责之外， 还承担着更大的职责， 包括通过 加强行业管理来保护和改善环境、 防洪救灾、 保护水 资源以及改善野生动物的栖息地。
!"# 政府与民营机构联手是水环境治理的较好模式
一方面， 英、 德两国虽然是以私有制为基础的市 场经济国家， 但根据水资源的特性， 水环境监管和水 价政策的制定仍在政府的有效控制之内。英国成立 了专门的机构负责水价的宏观调控，水价的制定既 不能超过用水户的承受力，又必须保证水公司投资 的回收、 运行维护管理和更新改造所需开支的自理。 政府管理的是水价的总体水平，不干预水公司具体 水价的执行。 另一方面， 英国采取了供水企业私有化， 充分发 挥市场主体作用的措施。水公司在获得水权的基础 上，在政府的监督指导下把水作为资产来经营和管 理， 自主经营、 自负盈亏， 并可以在金融和资本市场 融资， 获得自身发展。 我国的水环境监管、水污染防治和资金投入一 直以政府为主体。今后， 应强化流域管理， 健全流域 水污染防治体系，明确流域管理机构在水资源保护 和水污染防治工作中的地位，理顺流域管理机构与 环保部门之间的关系，逐步建立流域水资源保护和 水污染防治的统一的管理体制。在城市环保基础设 施建设方面， 政府应该继续推动并加大投入， 将城市 集中式污水处理设施、 排水管网建设、 城市垃圾处置 和农村污染控制都作为水资源保护的基础能力建 设。同时， 按照党的十六届三中全会精神， 公共基础 设施投资已向民间、 私人开放， 因此， 要充分发挥市 场机制的作用， 研究有关政策， 引导民间资本投向水 环境保护与治理方面的建设或经营，并及时总结经 验， 加以完善。要采取更加积极的导向性措施， 增强 企业和公众的水资源开发与保护的意识， 按照“ 谁用 水， 谁投 资 ； 谁污染， 谁付费； 谁受益， 谁补偿” 的原 则， 促进水资源管理和国民经济发展的现代化。
DOI:10.13928/j.cnki.wrdr.2004.01.016
水利发展研究
２００４ １ ・
英国Βιβλιοθήκη Baidu德国水环境治理模式鉴析
李 晶，王新义，贺 骥
,""",, ）
（ 水利部发展研究中心，北京
关键词 " !
水环境；治理；模式；英国；德国；
文献标识码： 3 文章编号： ,-4,5,2"6 （ !""2 ） ",5"".!5"0
收稿日期： !""05,!5"作者简介：李 晶， 女， 中心副主任。
研究与探讨
除了上述 ! 个水资源管理的政府职能部门外， 还有一个消费者委员会（ 。它由当地政界人士 "#" ） 和普通用水户代表组成，负责受理和调解用水户和 水公司之间的纠纷。 上述水环境监管部门在业务上是相互沟通的。 环境食品和乡村事务部总体负责英格兰、 苏格兰、 威 尔士等地区的水环境法律、 政策的制定， 对水环境建 设进行宏观调控和监督，负责同欧盟的联络和协调 等。国家环境署、 水服务办公室、 饮用水监督委员会 执行水环境监管事务。国家环境署的主要职责是代 表政府具体制定和执行环境法规、 标准， 批准取水许 可， 它有义务指导水服务办公室的工作； 饮用水检查 署将欧盟（ 关于水环境方面的质 量 标 准 告 知 水 $% ） 服务办公室；水服务办公室直接面对水公司与用水 户， 与国家环境署和饮用水监督委员会合作， 并接受 它们的监督； 国家环境署、 水服务办公室都有权力直 接向下议院（ 汇报。另外， 水服务办公室下设 &’" ） 消费者委员会，消费委员会同水服务办公室既保持 隶属关系， 又有相对独立性， 它处理水公司与用水户 之间的纠纷， 只有当纠纷无法协调解决时， 才移交水 服务办公室处理。 六次修订通过的《 水资源管理法》 。该法律关于水资 源管理和保护的规定详尽到了具体技术细节，它对 城镇和企业的取水、 水处理、 用水和废水排放标准都 有明确的规定。例如， 规定废水在排入河道之前必 须经过三级处理， 即物理沉淀、 生物降解和消毒三道 工序。 德国的废水处理率达到了 )-. ， 在欧 ())* 年， 洲仅次于荷兰， 这在很大程度上归功于法律严明。 经济调节也是德国保护和治理水环境的一个重 要手段。其主要经济手段包括： 规定自来水价格、 征 收生态税和污水排放费，以及对私营污水处理企业 减税等。())/ 年代以来， 德国水价一直在上涨， 与此 相对应的是居民用水量日益下降。 第三个手段是与邻国合作。德国境内许多河流 湖泊是国际水体， 水资源与邻国共享， 水患与邻国同 罹。成立于 ()01 年的“ 保护莱茵河国际委员会” 包 括莱茵河流域的德国、 法国、 荷兰、 瑞士和卢森堡， 自 该委员会针对莱茵河严重的化学污 ()-1 年代以来， 染、 氯污染和热污染草拟了三个国际条约， 确定了向 莱茵河排放污染的标准。 此外，德国还连续多年对净水设施和水处理技 术投资。例如， ())* 年德国仅在公共废水处理设施 和技术开发上就投资 ((1 亿马克， 从 ()*)2())* 年， 废 水处理总投资达 + 0// 亿马克，远远超过欧洲其他国 家。这些投资更有力地促进了德国水环境的改善。
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城市污水深度处理和农业面源污染控制是水 环境治理的重要措施
$##% 年，英国污水二级处理普及率已达 #&’ ， 深 度 处 理 普 及 率 达 $!’ ； 德 国 二 级 处 理 普 及 率 达 深度处理普及率达 )*+ 。 #(’，
就我国实际情况而言，污水深度处理与再生水 利用是维 系 良 好 水 环 境 的 必 由 之 路 。 对 于 缺 水 地 区，深度处理能起到开发城市污水资源和大幅度削 减污染负荷的双重作用。这些地区可以率先推进污 水深度处理与再生水利用。 现代化的农业和养殖业对水环境也产生很大影 响， 农业正在成为我国、 也是地球上最大的污染源。 有研究表明， 滇池、 太湖和巢湖等地区， 湖泊周围大 量的水田是富营养化元素氮磷的主要来源；我国长 江和黄河发源地农牧业过度活动，影响到了整个长 江和黄河流域的水环境。对于农业面源污染应当采 取积极的控制措施： 一是积极发展节水农业， 减少农 业用水和弃水的污染；二是积极鼓励施用污泥生物 肥料和有机肥料， 减少化肥施用； 三是对养殖场污水 和粪便进行处理， 综合利用。