三聚氰胺事件与
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y 在香港上市的蒙牛受到三聚氰胺事件的打击，市值缩水将近三分之二
蒙牛乳业(2319.HK)股价图
9 月 16 日，蒙牛被 检出三聚氰胺
数据来源：雅虎财经网站，http://finance.yahoo.com/q/bc?s=2319.HK
□ 三聚氰胺事件曝光后中国乳制品企业反映不一，体现各企业对自身责任的检讨态度， 在赢回消费者的努力中取得不同的效果
– 紧张的奶源供应和诚信的缺失，导致某些不法奶农或乳业公司在生产的中间环节或制 成品中兑水；之后添加三聚氰胺或大豆蛋白以便通过质量检查
y 凯氏定氮法 (Kjeldahl Test) 是常用的奶制品蛋白质含量测定法；主要通过测定 氮原子的含量来间接推算蛋白质的含量
y 三聚氰胺无色无味，不易察觉，因此成为不法商家掺杂使假的首选
– 三元、完达山保持低调，但因未被检出三聚氰胺，在危机中意外受益 y 在质检总局证实未在三元产品中检出三聚氰胺后，三元股价连续六个交易日涨停； 之后，三元和完达山就由谁合并三鹿展开竞争
3. 政府监管和消费者权限
□ 市场集中度低、监管目标数量庞大，负责监管食品安全的政府机关任务繁重；为应对 这一状况而采用的“人海战术”效率不高，常常事倍功半
在文章的最后，我们提出了为加强食品安全生产，企业内部质量控制、政府监管、消费 者监督等三大因素应相互补充，相互监督，不可偏废，协调政府部门之间的关系，制定在 危急事件处理过程中能够查明责任与权限的体系。
1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响
三聚氰胺事件的爆发 卫生部2008年9月11日发布公告，高度怀疑甘肃等地的婴幼儿泌尿系统结石病例与 石家庄三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉有关。公告指出，正常情况下婴幼儿泌尿系统 结石病例十分罕见，并且患儿多有食用三鹿奶粉历史，而三鹿婴幼儿配方奶粉经国家 质检局检测发现含有大量三聚氰胺。虽然三聚氰胺的人体毒理作用尚不明确，但动物 实验显示，大剂量摄入这种工业用化学产品可造成各种炎症、膀胱及肾结石。三聚氰 胺从未被允许在食品中直接使用。卫生部因而怀疑三鹿奶粉是导致婴幼儿泌尿系统疾 病的原因。 三鹿集团于卫生部公告当日宣布召回问题产品。在随后的抽样检查中，多家乳品 企业的产品被检出受三聚氰胺污染。9月16日，国家质检总局公布婴幼儿配方奶粉检测 结果，三鹿、蒙牛、伊利、雅士利、圣元、施恩等22家企业的69批次产品检出三聚氰 胺。9月30日，质检总局公布普通奶粉和其他配方奶粉检测结果，20家企业的31个批次 产品被检含有三聚氰胺。10月14日，质检总局再次抽检婴幼儿配方乳粉和其他乳粉， 结果显示，抽检产品均符合三聚氰胺临时管理限量值规定。三聚氰胺事件暂告一段落
蒙牛、伊利、光明等行业领先品牌产品中相继被查出含有三聚氰胺，逾 7000 吨产品被下 架销毁，欧盟、美国、日本等国家陆续宣布对中国乳制品进口采取限制性措施。国际媒体 对三聚氰胺事件进行了报道，一定程度上损害了中国通过北京奥运会建立起来的正面形象。
三聚氰胺事件暴露出中国企业责任心的缺失。早在 10 个月前三鹿集团就已经接到有关其 产品导致婴幼儿疾病的反馈，但迟迟未采取行动。在确定其产品有问题后包括三鹿的相关 企业试图遮掩，最终造成无可挽回的后果。
中国政府食品安全监管体系分工
行政机构 食品与药 品监督管 理局
商务部
职能与责任 负责食品、保健品和化妆品安全管理 的综合监督、组织协调，和依法组织 开展对重大事故查处，以及对保健品 的审批 负责整顿和规范食品流通秩序，建立 健全食品安全检测体系，监管上市销 售食品和出口农产品的卫生安全质 量
分管环节
y 在三聚氰胺事件爆发两周后，国家质检总局局长李长江，石家庄市委书记吴显国因 负有领导责任而被免职
2. 中国食品行业的积弊
□ 由于食品制造业的进入门槛很低，而毛利率偏高，造成占据大部分市场份额的大型企 业与市场份额小但数目庞大的小企业并存的局面
中国食品制造行业结构
市场份额（%）
72.0%
18.7% 9.3%
– 在三聚氰胺事件爆发后的一系列检测结果显示，三鹿奶粉污染并非是一个孤立事件， 很多其他知名品牌的产品中也检出三聚氰胺，这导致乳品全行业面临信任危机
– 乳制品滞销导致流通、售卖环节压货现象严重，占用大量资金，同时上市乳制品企业 股价暴跌，经营风险骤增
y 太子奶集团于2007年投资12亿元用于扩大产能；在前阶段银根紧缩政策和三聚氰胺 事件的双重打击下，资金链断裂，面临破产
– 与有较高知名度的大企业相比，作坊式的小食品制造企业受舆论关注程度较低，逃避 监管的成本也较低，给政府监管造成困扰
– “人海战术”：监管机构雇佣大量全职、兼职的监管员，对管理对象进行监督 y 截止2007年6月底，质检部门在全国建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安 全专职监督员25346人，聘请政府协管员72474人，聘请社会信息员106573人。
这是由于鸡饲料中掺入三聚氰胺，污染鸡蛋
□ 食品遭三聚氰胺污染事件，既暴露出企业商业诚信的道德缺失，又暴露出负责监管的 国家质量检验机构措施不力
– 三鹿集团在收到消费者反馈，说明其产品有可能损害消费者健康后，刻意隐瞒信息， 导致危害扩大
y 2008年3月，三鹿集团秘密委托一家私人公司对其产品进行检验，表明管理层已经 意识到产品质量有问题，但从未通知公众
□ 三鹿婴幼儿奶粉以及其他一些乳制品企业产品受三聚氰胺污染事件造成极为恶劣的经 济和政治影响
– 根据卫生部最新报告，截至11月27日8时，医院共收治三聚氰胺病童约29.4万人次， 其中6人不排除因食用问题奶粉死亡，154人病情危重
y 香港、台湾地区有婴幼儿疑似因食用问题奶粉而入院接受治疗 – 截至9月底，超过7000吨乳制品被下架销毁，全国175家婴幼儿奶粉生产商中，66家被
※若有疑问，请与李刚联系：gang123.li@samsung.com
《摘要》
2008 年 9 月 11 日，卫生部发布公告，高度怀疑由三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉受到三 聚氰胺(Melamine) 污染，造成甘肃等地集中出现婴幼儿泌尿系统疾病，三聚氰胺事件爆发。 据中国卫生部的统计，截至 11 月 27 日 8 时，共有约 29.4 万名三聚氰胺病童入院接受治疗， 其中 6 人不排除因食用问题奶粉而死亡，目前仍有 861 人留医，其中 154 人病情危重。
吊销生产许可，109家被勒令整顿或等待国家质检局进一步调查 y 2008年1至9月，中国月均出口乳制品1.2万吨，而10月份这一数字锐减至1036吨 – 三聚氰胺事件持续发酵，影响扩展到乳制品行业以外，和海外市场 y 出口香港、台湾、新加坡、马来西亚、韩国、日本等国家和地区的食品中陆续检出
三聚氰胺 y 10月25日，香港食物安全中心在内地生产的鸡蛋中检出三聚氰胺，后经生产商确认
□ 中国政府监管主体对食品安全的管理上采取多个部门、分段共管的模式，这种模式导 致政出多门，功能重叠，不利于有效监管
– 食品安全监管主体机构包括：食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总 局、工商总局、商务部等，以生产环节为主导的分权管理划分，使得出现问题时难以 辨别，容易导致“多头管理、无人负责”
6.9 企业数量(万个) 2.6
0%
35.3 50%
100%
年销售额500万元以上的企业 年销售额500万元以下、10人以上 年销售额500万元以下、10人以上
数据来源：2007年《中国的食品质量安全状况》白皮书
中国乳制品企业市场占有率
三鹿 18%
伊利 13%
其他 60%
完达山 9%
数据来源：中国国家统计局（2007）
无证无照加工经营等违法行为
国 家 质 检 负责食品安全的抽查、监管（生产许
总局
可、出厂强制检验），建立与食品有
关的认证认可和产品标识制度，出口
食品加工厂的注册、出口食品检查、
活体动物进出口检疫、出口检验检疫
证书的发放
农业部
主管种植养殖过程的安全：负责监控
农田和屠宰场，起草和实施相关法
规，审查、批准和控制食用动植物产
食品安全监管(商务部) 颁发生产许可(农业部) 出厂强制检验(工商总局) 建立与食品有关的认证认 可和产品标识制度(商务 部) 批准农业投入品(质检总 局)
对重大食品安全事故的查 处（食品与药品监督管理 局）
– 质检主管部门在 2000 年的政府机构改革中实现垂直管理；但在实际工作中，设在各 个省、市、区县的分支机构未能真正实现独立操作，行动受到地方利益集团限制
– 蒙牛诚恳道歉，在一定程度上争取到消费者的谅解 y 蒙牛在道歉信中承诺召回问题产品、负责病患医药费及支付赔偿、对现存产品全面 检查、继续执行与奶农的收购合同
– 伊利推诿塞责，引来对其道歉动机的质疑 y 伊利公告指其35批次被检产品中仅1批次含三聚氰胺，且含量低微，不会造成伤害； 但公司仍将产品下架；该公告被看作推诿责任的声明
中国奶制品产量和城镇居民人均奶制品消费支出， 2000-2007
（单位：元/人/年）
（单位：万吨）
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
数据来源：中国统计年鉴，三星中国研究院整理
□ 占据中国乳制品市场前三位的蒙牛、伊利、光明乳业集团的产品相继被检测出含有三 聚氰胺；雀巢等一些国际品牌的产品中也被检出三聚氰胺，乳制品全行业陷入信任危 机
y 2008年5月，三鹿集团捐赠问题奶粉给四川地震遗孤，博取公众好感 – 质检总局的疏失以及当地政府企图掩饰丑闻对三聚氰胺事件起到推波助澜的作用
y 三鹿集团生产的婴幼儿奶粉被质检机构确认为“国家免检产品”，这被认为是质检 机关未善尽自己的责任
y 当地政府在得到消息之后企图遮掩，大事化小小事化了，造成恶劣政治影响
流通，进 出口
职能重叠 依法组织开展对重大事故 查处(卫生部) 安全管理组织协调(商务 部，质检总局) 建立健全食品安全检测体 系(质检总局) 监管上市食品(质检总局) 监管出口农产品(质检总
工商总局 负责检查食品生产、经营企业和个体
工商户，审核其主体资格，执行卫生
许可审批规定，查处假冒伪劣产品和
品中农业化学物质（农药、兽药、鱼
药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农
业投入品，境内动植物及其产品检验
检疫
卫生部
负责拟定食品卫生安全标准，制定食
品卫生安全监管法律法规并指导、检
查、监督地方执法，和负责对重大食
品安全事故的查处、报告
数据来源：三星经济研究院整理
经营 生产
养殖
标准、法 规制定
局) 执行卫生许可审批规定 (质检总局)
– 目前中国乳制品行业面临的难题是奶源分散，管理不易，加上原奶供应紧张，导致企 业放松对上游原材料供应的管控
y 根据中国奶业协会2007年的统计，1388万头奶牛分散在230余万户奶农的养殖厂里， 户均6头奶牛，其中存栏数在100头以上的养殖户不足养殖户总数的0.17%
– 中国的乳制品需求旺盛，而原奶供应受到奶牛养殖周期的影响，无法跟上迅速扩大的 乳制品产能
– 利用“人海战术”监管基数庞大的中小食品加工企业明显力不从心 y 2006年至2007年上半年，国家质检部门共对7880家企业的11104批次食品进行了国 家监督抽查，但与总数45万余家食品企业相比，覆盖率仅1.7%；加上未注册的黑食 品作坊，覆盖率更低 y 三聚氰胺事件后，各级质检局开始直接向乳品厂派遣驻厂质检员，占用大量政府人 力资源
三聚氰胺事件还暴露出监管机构之间的沟通问题、监测手段落后的问题。另外，由于有 关食品安全的数据收集工作落后，新标准出台速度缓慢，当紧急事件发生时，延误控制事 态发展的最佳时机。消费者的反馈是食品安全监督中不可缺少的组成部分，但中国的消费 者较缺乏保护自己利益的法律武器。
三聚氰胺事件有可能为整合中国食品制造行业，尤其是乳品行业的契机。在销售下降、 监管力度加大的情况下，受冲击严重的大企业或对危机抵抗力低的中小企业，有可能被竞 争企业收购，实现行业整合。
No. 第 2009-2 号 2009．2．4
三聚氰胺事件与 中国食品安全现状分析
摘要 1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响 2. 中国食品行业的积弊 3. 政府监管和消费者权限 4. 三聚氰胺事件促成行业结构调整 5．结论和建议
作者：李刚(Li Gang) 研究员 王献义(Wang Xianyi) 研究员 林瑞明(Lin Ruiming) 研究员 钟星(Zhong Xing) 首席研究员 龚炯(Gong Jiong) 首席研究员
蒙牛乳业(2319.HK)股价图
9 月 16 日，蒙牛被 检出三聚氰胺
数据来源：雅虎财经网站，http://finance.yahoo.com/q/bc?s=2319.HK
□ 三聚氰胺事件曝光后中国乳制品企业反映不一，体现各企业对自身责任的检讨态度， 在赢回消费者的努力中取得不同的效果
– 紧张的奶源供应和诚信的缺失，导致某些不法奶农或乳业公司在生产的中间环节或制 成品中兑水；之后添加三聚氰胺或大豆蛋白以便通过质量检查
y 凯氏定氮法 (Kjeldahl Test) 是常用的奶制品蛋白质含量测定法；主要通过测定 氮原子的含量来间接推算蛋白质的含量
y 三聚氰胺无色无味，不易察觉，因此成为不法商家掺杂使假的首选
– 三元、完达山保持低调，但因未被检出三聚氰胺，在危机中意外受益 y 在质检总局证实未在三元产品中检出三聚氰胺后，三元股价连续六个交易日涨停； 之后，三元和完达山就由谁合并三鹿展开竞争
3. 政府监管和消费者权限
□ 市场集中度低、监管目标数量庞大，负责监管食品安全的政府机关任务繁重；为应对 这一状况而采用的“人海战术”效率不高，常常事倍功半
在文章的最后，我们提出了为加强食品安全生产，企业内部质量控制、政府监管、消费 者监督等三大因素应相互补充，相互监督，不可偏废，协调政府部门之间的关系，制定在 危急事件处理过程中能够查明责任与权限的体系。
1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响
三聚氰胺事件的爆发 卫生部2008年9月11日发布公告，高度怀疑甘肃等地的婴幼儿泌尿系统结石病例与 石家庄三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉有关。公告指出，正常情况下婴幼儿泌尿系统 结石病例十分罕见，并且患儿多有食用三鹿奶粉历史，而三鹿婴幼儿配方奶粉经国家 质检局检测发现含有大量三聚氰胺。虽然三聚氰胺的人体毒理作用尚不明确，但动物 实验显示，大剂量摄入这种工业用化学产品可造成各种炎症、膀胱及肾结石。三聚氰 胺从未被允许在食品中直接使用。卫生部因而怀疑三鹿奶粉是导致婴幼儿泌尿系统疾 病的原因。 三鹿集团于卫生部公告当日宣布召回问题产品。在随后的抽样检查中，多家乳品 企业的产品被检出受三聚氰胺污染。9月16日，国家质检总局公布婴幼儿配方奶粉检测 结果，三鹿、蒙牛、伊利、雅士利、圣元、施恩等22家企业的69批次产品检出三聚氰 胺。9月30日，质检总局公布普通奶粉和其他配方奶粉检测结果，20家企业的31个批次 产品被检含有三聚氰胺。10月14日，质检总局再次抽检婴幼儿配方乳粉和其他乳粉， 结果显示，抽检产品均符合三聚氰胺临时管理限量值规定。三聚氰胺事件暂告一段落
蒙牛、伊利、光明等行业领先品牌产品中相继被查出含有三聚氰胺，逾 7000 吨产品被下 架销毁，欧盟、美国、日本等国家陆续宣布对中国乳制品进口采取限制性措施。国际媒体 对三聚氰胺事件进行了报道，一定程度上损害了中国通过北京奥运会建立起来的正面形象。
三聚氰胺事件暴露出中国企业责任心的缺失。早在 10 个月前三鹿集团就已经接到有关其 产品导致婴幼儿疾病的反馈，但迟迟未采取行动。在确定其产品有问题后包括三鹿的相关 企业试图遮掩，最终造成无可挽回的后果。
中国政府食品安全监管体系分工
行政机构 食品与药 品监督管 理局
商务部
职能与责任 负责食品、保健品和化妆品安全管理 的综合监督、组织协调，和依法组织 开展对重大事故查处，以及对保健品 的审批 负责整顿和规范食品流通秩序，建立 健全食品安全检测体系，监管上市销 售食品和出口农产品的卫生安全质 量
分管环节
y 在三聚氰胺事件爆发两周后，国家质检总局局长李长江，石家庄市委书记吴显国因 负有领导责任而被免职
2. 中国食品行业的积弊
□ 由于食品制造业的进入门槛很低，而毛利率偏高，造成占据大部分市场份额的大型企 业与市场份额小但数目庞大的小企业并存的局面
中国食品制造行业结构
市场份额（%）
72.0%
18.7% 9.3%
– 在三聚氰胺事件爆发后的一系列检测结果显示，三鹿奶粉污染并非是一个孤立事件， 很多其他知名品牌的产品中也检出三聚氰胺，这导致乳品全行业面临信任危机
– 乳制品滞销导致流通、售卖环节压货现象严重，占用大量资金，同时上市乳制品企业 股价暴跌，经营风险骤增
y 太子奶集团于2007年投资12亿元用于扩大产能；在前阶段银根紧缩政策和三聚氰胺 事件的双重打击下，资金链断裂，面临破产
– 与有较高知名度的大企业相比，作坊式的小食品制造企业受舆论关注程度较低，逃避 监管的成本也较低，给政府监管造成困扰
– “人海战术”：监管机构雇佣大量全职、兼职的监管员，对管理对象进行监督 y 截止2007年6月底，质检部门在全国建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安 全专职监督员25346人，聘请政府协管员72474人，聘请社会信息员106573人。
这是由于鸡饲料中掺入三聚氰胺，污染鸡蛋
□ 食品遭三聚氰胺污染事件，既暴露出企业商业诚信的道德缺失，又暴露出负责监管的 国家质量检验机构措施不力
– 三鹿集团在收到消费者反馈，说明其产品有可能损害消费者健康后，刻意隐瞒信息， 导致危害扩大
y 2008年3月，三鹿集团秘密委托一家私人公司对其产品进行检验，表明管理层已经 意识到产品质量有问题，但从未通知公众
□ 三鹿婴幼儿奶粉以及其他一些乳制品企业产品受三聚氰胺污染事件造成极为恶劣的经 济和政治影响
– 根据卫生部最新报告，截至11月27日8时，医院共收治三聚氰胺病童约29.4万人次， 其中6人不排除因食用问题奶粉死亡，154人病情危重
y 香港、台湾地区有婴幼儿疑似因食用问题奶粉而入院接受治疗 – 截至9月底，超过7000吨乳制品被下架销毁，全国175家婴幼儿奶粉生产商中，66家被
※若有疑问，请与李刚联系：gang123.li@samsung.com
《摘要》
2008 年 9 月 11 日，卫生部发布公告，高度怀疑由三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉受到三 聚氰胺(Melamine) 污染，造成甘肃等地集中出现婴幼儿泌尿系统疾病，三聚氰胺事件爆发。 据中国卫生部的统计，截至 11 月 27 日 8 时，共有约 29.4 万名三聚氰胺病童入院接受治疗， 其中 6 人不排除因食用问题奶粉而死亡，目前仍有 861 人留医，其中 154 人病情危重。
吊销生产许可，109家被勒令整顿或等待国家质检局进一步调查 y 2008年1至9月，中国月均出口乳制品1.2万吨，而10月份这一数字锐减至1036吨 – 三聚氰胺事件持续发酵，影响扩展到乳制品行业以外，和海外市场 y 出口香港、台湾、新加坡、马来西亚、韩国、日本等国家和地区的食品中陆续检出
三聚氰胺 y 10月25日，香港食物安全中心在内地生产的鸡蛋中检出三聚氰胺，后经生产商确认
□ 中国政府监管主体对食品安全的管理上采取多个部门、分段共管的模式，这种模式导 致政出多门，功能重叠，不利于有效监管
– 食品安全监管主体机构包括：食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总 局、工商总局、商务部等，以生产环节为主导的分权管理划分，使得出现问题时难以 辨别，容易导致“多头管理、无人负责”
6.9 企业数量(万个) 2.6
0%
35.3 50%
100%
年销售额500万元以上的企业 年销售额500万元以下、10人以上 年销售额500万元以下、10人以上
数据来源：2007年《中国的食品质量安全状况》白皮书
中国乳制品企业市场占有率
三鹿 18%
伊利 13%
其他 60%
完达山 9%
数据来源：中国国家统计局（2007）
无证无照加工经营等违法行为
国 家 质 检 负责食品安全的抽查、监管（生产许
总局
可、出厂强制检验），建立与食品有
关的认证认可和产品标识制度，出口
食品加工厂的注册、出口食品检查、
活体动物进出口检疫、出口检验检疫
证书的发放
农业部
主管种植养殖过程的安全：负责监控
农田和屠宰场，起草和实施相关法
规，审查、批准和控制食用动植物产
食品安全监管(商务部) 颁发生产许可(农业部) 出厂强制检验(工商总局) 建立与食品有关的认证认 可和产品标识制度(商务 部) 批准农业投入品(质检总 局)
对重大食品安全事故的查 处（食品与药品监督管理 局）
– 质检主管部门在 2000 年的政府机构改革中实现垂直管理；但在实际工作中，设在各 个省、市、区县的分支机构未能真正实现独立操作，行动受到地方利益集团限制
– 蒙牛诚恳道歉，在一定程度上争取到消费者的谅解 y 蒙牛在道歉信中承诺召回问题产品、负责病患医药费及支付赔偿、对现存产品全面 检查、继续执行与奶农的收购合同
– 伊利推诿塞责，引来对其道歉动机的质疑 y 伊利公告指其35批次被检产品中仅1批次含三聚氰胺，且含量低微，不会造成伤害； 但公司仍将产品下架；该公告被看作推诿责任的声明
中国奶制品产量和城镇居民人均奶制品消费支出， 2000-2007
（单位：元/人/年）
（单位：万吨）
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
数据来源：中国统计年鉴，三星中国研究院整理
□ 占据中国乳制品市场前三位的蒙牛、伊利、光明乳业集团的产品相继被检测出含有三 聚氰胺；雀巢等一些国际品牌的产品中也被检出三聚氰胺，乳制品全行业陷入信任危 机
y 2008年5月，三鹿集团捐赠问题奶粉给四川地震遗孤，博取公众好感 – 质检总局的疏失以及当地政府企图掩饰丑闻对三聚氰胺事件起到推波助澜的作用
y 三鹿集团生产的婴幼儿奶粉被质检机构确认为“国家免检产品”，这被认为是质检 机关未善尽自己的责任
y 当地政府在得到消息之后企图遮掩，大事化小小事化了，造成恶劣政治影响
流通，进 出口
职能重叠 依法组织开展对重大事故 查处(卫生部) 安全管理组织协调(商务 部，质检总局) 建立健全食品安全检测体 系(质检总局) 监管上市食品(质检总局) 监管出口农产品(质检总
工商总局 负责检查食品生产、经营企业和个体
工商户，审核其主体资格，执行卫生
许可审批规定，查处假冒伪劣产品和
品中农业化学物质（农药、兽药、鱼
药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农
业投入品，境内动植物及其产品检验
检疫
卫生部
负责拟定食品卫生安全标准，制定食
品卫生安全监管法律法规并指导、检
查、监督地方执法，和负责对重大食
品安全事故的查处、报告
数据来源：三星经济研究院整理
经营 生产
养殖
标准、法 规制定
局) 执行卫生许可审批规定 (质检总局)
– 目前中国乳制品行业面临的难题是奶源分散，管理不易，加上原奶供应紧张，导致企 业放松对上游原材料供应的管控
y 根据中国奶业协会2007年的统计，1388万头奶牛分散在230余万户奶农的养殖厂里， 户均6头奶牛，其中存栏数在100头以上的养殖户不足养殖户总数的0.17%
– 中国的乳制品需求旺盛，而原奶供应受到奶牛养殖周期的影响，无法跟上迅速扩大的 乳制品产能
– 利用“人海战术”监管基数庞大的中小食品加工企业明显力不从心 y 2006年至2007年上半年，国家质检部门共对7880家企业的11104批次食品进行了国 家监督抽查，但与总数45万余家食品企业相比，覆盖率仅1.7%；加上未注册的黑食 品作坊，覆盖率更低 y 三聚氰胺事件后，各级质检局开始直接向乳品厂派遣驻厂质检员，占用大量政府人 力资源
三聚氰胺事件还暴露出监管机构之间的沟通问题、监测手段落后的问题。另外，由于有 关食品安全的数据收集工作落后，新标准出台速度缓慢，当紧急事件发生时，延误控制事 态发展的最佳时机。消费者的反馈是食品安全监督中不可缺少的组成部分，但中国的消费 者较缺乏保护自己利益的法律武器。
三聚氰胺事件有可能为整合中国食品制造行业，尤其是乳品行业的契机。在销售下降、 监管力度加大的情况下，受冲击严重的大企业或对危机抵抗力低的中小企业，有可能被竞 争企业收购，实现行业整合。
No. 第 2009-2 号 2009．2．4
三聚氰胺事件与 中国食品安全现状分析
摘要 1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响 2. 中国食品行业的积弊 3. 政府监管和消费者权限 4. 三聚氰胺事件促成行业结构调整 5．结论和建议
作者：李刚(Li Gang) 研究员 王献义(Wang Xianyi) 研究员 林瑞明(Lin Ruiming) 研究员 钟星(Zhong Xing) 首席研究员 龚炯(Gong Jiong) 首席研究员