中国吏治改革探讨

中国吏治改革探析重庆工贸职业技术学院魏世和【摘要】针对目前中国吏治中存在的问题，本文对其进行了简单分析，并根据分析的结果提出了一些改进建议。

【关键词】任期制推选制行政首长负责制待遇岗位化一、引言改革开放初期，我国的主要任务是大力发展经济，大幅度提高人们物质、文化生活水平，在这种情况下需要一个强权政府，避免各种干扰、集中精力发展经济。

但随着经济、文化的发展，目前大多数人的基本需求都能得到满足，大多数人关注的重心由过去的生存需求、安全需求转向了社会公平、机会均等、政府高效方面来，希望政府能够更廉洁高效。

针对新问题、新矛盾，我们必须以发展的眼光、改革的眼光去解决问题。

其中最突出的问题就是政府管理方式、方法问题，也就是“吏治”问题。

相较于过去，尽管政府的管理方式方法有很大改善，但仍然有两点没有从根本上进行改变：1.是官员终身制；2.官员任命制。

这种政府管理方式必然会带来一系列社会、经济问题。

有鉴于此，本文作者试从一个最普通的公民角度分析问题，对中国吏治提出改革建议。

二、需要改革的领域和方法（一）改“终身制”为“任期制”目前官员基本上是终身制，很多行政事业单位法人单位的代表（一把手），一干即使十几年，几十年，如果不出现严重错误，即使没有任何成绩也不会被解除职务，变动的结果基本上是官越当越大，就是退职也会在人大、政协中任职，继续利用其身份施加影响。

下级永远不可能超过上级，这种上下级关系会长期维持下去。

这样会带来很多问题：1.很容易把单位变成自己的王国、把下级变成下属或奴才；2.上级的问题和错误下级基本上没有人敢反映；3.会让人产生预期，进而对官员进行投资。

就目前的情况看，所有长期担任主要领导职务，除个别非常坚定，个人道德素养非常高的特例外，我认为都有潜在的危机。

人们私下就有议论，法人单位的主要领导无论多么清廉，多少都会有些经济问题。

造成这一现象的主要原因就终身制。

目前媒体曝光的主要经济问题、职务犯罪，无不是官员终身制造成的。

为改变人们对官员终身制的预期，官员应该实行任期制。

任期制，指官员在某岗位上任职期间不得超过规定期间，未能晋级则退回到原入职时的岗位和级别。

基本构想如下：从普通科员算起，到副省级、副部级共8级，每个级别任期4年，共计32年。

从一般本科毕业担任公务员年龄大概22-24岁，到开始担任正省级、正部级干部时年龄大概54-56岁。

其中，正省级、正部级以下干部一律实行任期制，凡达到正省级、正部级的干部则不再实行任期制，可以任职到一定年龄后再退休。

具体退休年龄需论证并结合个人情况综合考虑，由正省级、正部级干部组成管理团队，进行国家层面的管理和决策。

由于实行任期制和推选制，国家级的主要领导人并不能直接对下级产生较大影响，通过选举产生后，可以目前的任期时间延长为每届8年，甚至更长都是可行的。

这样可以保证高层政策的稳定性和连续性。

当然，实施任期制必须要有法律层面的制度保障。

任期制的具体实施是本科毕业担任公务员的从普通科员开始晋升，（硕士毕业担任公务员的从副科级、博士毕业担任公务员的从科级开始晋升），每一级别任期为4年，不得跨级或缩短年限晋升。

在某个级别（包括付省级、付部级及其以下所有级别）如果晋升未成功，则退回最初入职时级别（普通科员、副科或正科级别），作为其一项待遇，退职时可以选择在退职时所在地或入职所在地继续从事相关工作。

退职后，可以选择从头开始晋级或不再参入晋级。

晋升至正省级、正部级时，该官员任期也为4年，4年期满后必须退出其岗位，为下一任官员晋升腾开位子。

退出岗位的正省、部级官员无需退回最初入职时的级别，而是保持级别、待遇不变。

对于退出岗位的省、部级干部其有两个方面的作用：一、与新晋升的省、部级官员共同管理管理对应的省部级事务，由新晋升的省部级官员担任常务领导，起决定作用，其他退岗的省部级领导主要起参谋作用。

常务领导与参谋之间的分工与权限由中央制定或法律进行规定。

二是组成中央决策层，选举更高层级领导，参入讨论并决定国家的重大方针政策。

实行任期制最大的好处是后任能够对前任进行监督。

这种制度能够打破人们的预期，避免出现利益固化、家族化、阶层化、集团化现象。

（二）改“任命制”为“推选制”目前官员的任免、晋升权利掌握在上级手中，由上级官员对下级官员进行任免。

上级官员虽然是个集体概念，但代表上级行使职权的则是人，多数情况下就是上级主要领导个人。

由于主要领导个人掌控着大量政府资源（其中也包含对下级官员的人事任免权），本身具有经济价值，官员可以利用其经济价值获取利益，上级官员对下级官员的任免就涉及到经济资源的安排问题，涉及到利益分配问题。

上级主要领导必然会利用其职权进行寻租。

下级官员为获得任职或晋升机会，必然会屈从与其压力，配合上级领导寻租，甚至会主动进行利益共享。

在官员终身制体制下，这种利益勾结会持久而且牢固。

不实行任期制和推选之，这种弊端是无法从根本上根除的。

针对目前官员的人事管理制度，我这里提出推选制。

所谓推选制指晋升通过同级之间竞争来实现，晋升依据是下一级实名投票选举和服务对象选举或调查相结合，两种选举方式所占权重在实践中摸索。

这样会形成所有官员产生和晋升都是由下而上一级一级竞争，由下向上推动上升。

整个过程上级只履行监督责任，以确保推选公正公开。

实施推选制需要一下几个条件：1.将实名投票制以法律形式固定下来，这既是下级的权利，也是其义务，必须认真履行。

2.有完善的监督机构，除上级监督外，公、检、法必须对地方的晋升推选工作进行监督。

3.现行行政级别规划和对口管理不变。

具体实施必须与任期制相结合，按各个系统或全国统一的换届日期到期前，首先由常务省、部长主持并监督各省、部的副省、副部级干部推选省、部级的推选工作，推选出省级或部级干部。

未成功晋升的副省级、副部级干部退回入职起点，重头开始。

由新任省、部级干部主持并监督厅级、司、局级晋升副省级、副部级干部推选工作。

同样未能成功晋升的司级、厅级干部，退回入职起点，重头开始。

依次类推，由上向下依次进行。

实行推选制最大的好处是下级能够有效对上级进行监督。

不建议跨行业或跨领域推选，也就是说卫生系统的官员只能竞争卫生系统的上级岗位，教育系统的官员只能竞争教育系统的上级岗位，而乡长则只能竞争副县长、副省长只能竞争省长职务等。

避免外行管内行。

与之相配套，在公务员招聘时就应该根据职务性质限制专业。

除对于综合管理岗的不做专业要求外，其他专业技术岗的应按岗位性质严格限制专业。

为保证部队的稳定和战斗力，部队领导可以实行在一定级别以下实行推选制，到一定级别以上的可以实行任命制。

为补充推选制的不足和应付突发事件，还应赋予上级领导对下一级干部的临时任命或解除职务的权利。

（三）增加市场在经济活动中的调节作用、弱化政府的市场参入程度。

国家是一个集体概念，国家对经济资源的占有和控制都是通过个人来实现的，这些个人在我国就是政府官员和国有企业领导，他们代表国家占有和使用这些经济资源。

在这个过程中，利用职权获取私利是无法避免的，没有任何措施可以杜绝。

减少国家对经济资源的占有和控制，弱化官员手中所拥有或控制的资源量，降低官员、国企领导获利空间。

首先国有和个人利益在一定范围内对立的，国家资产多了、个人资产必然就少了。

好像最近网上说目前我国政府资产总额达106万亿元，平均起来将近每人10万元，我个人家庭财产人均远远低于这个金额，这并不是件好事。

最简单的例子就是四大国有商业银行与客户之间的关系，其凭借国家赋予垄断地位对普通人进行大肆掠夺，积累了极大的财富，但从中获益的则是少数群体。

除国有商业银行外，其他国有垄断企业也是这样，凭借其垄断地位获取了大量超额利润，其所获得的超额利润就是一般人的损失。

但只有少数人从从超额利润中获益。

在社会财富的初次分配造成严重不公。

其次，国家就是个大集体，集体所有的东西再多，也不可能增加个人的财产归属感，一个简单的例子就能说明问题：假设爆发全面战争，你号召普通人来参加战争，来保护国有财产，远不如让其保护其家庭财产更有说服力。

这也是为什么在国企改制过程中不少领导将其资产想法设法变成其个人所有的原因。

再次，国家的公共资源的受益者是资源占有量多的人，个人占有的资源越多，其享受的公共资源就越多，也就是说国家占有或控制的对富人更有利，这样或导致贫富差距进一步拉大。

最后，国家对资产的占有和使用是低效率的，存在极大的浪费。

因为个人和集体是一种对立统一关系，对立是绝对的，由个人运作这些国有资产，其肯定不会像管理自己的资产一样尽心尽力，代理成本会极高，并且无法控制。

理由是对管理资产的人进行监督的那帮人也是这种心态。

为此构想采取以下措施措施：1.除调节税外，其他各税种应大幅降低，增加企业获利能力，增加企业职工个人收入，增加社会公众个人财产。

与之对应，精简政府机构，大幅削减政府开支。

尽量减少政府在资源配置中的作用。

2.加快国企私有化进程，除少数关系国计民生的必须掌握在国家手中的经济资源国有化之外，其他企业应尽快私有化。

可以通过征收国有企业利润入库的方法逐渐消弱其市场地位。

直至国家收回投资然后出售。

3.强化政府在维持经济秩序和维护公平中的作用，切实履行监督、调节作用。

（四）建立集体决策、决策与执行相分离、决策责任追究制。

目前各政府部门的决策、决定或项目基本上由主要领导个人说了算，其他人几乎没有发言权，这极大的降低了决策的科学性。

即使采用集体决策形式，其他参与人员的职责、权限不够明确，无法明确表达其观点、想法。

这样结果必然造成主要领导独裁。

对于错误“决策、决定”，要么缺乏相应的责任追究机制、要么由于责任不明确无法追责、要么承担责任过轻等等，导致类似错误一再发生，造成社会资源极大浪费。

针对领导个人独裁，我这里提出集体决策和决策与执行相分离原则，所谓集体决策是指由相关人员集体讨论并决定相关事宜，相关事宜决策通过后则由非主要决策人员或非决策人员执行。

执行过程中决策人员只能监督而不能干预。

基本构想如下：省部级以下各级法人团体，无论级别高低，除法人代表（正职）外，均需要设置3个副职。

以法律形式固定正职和副职表决权所占权重，其中正职表决权权重为40%，副职每位表决权权重为20%。

具体实施如下：凡需要决策或决定的事项，应由正职召集并主持，3位副职必须参加，其他人员可以参与或提出建议，但无表决权。

表决实行实名制，过半数通过为通过。

对于4人制决策团体，正职表决权权重为40%，副职表决权权重为20%，意味着正职赞成，3位副职反对，通不过；正职和一位副职赞成，其余2位副职反对，通过；正职反对，3位副职赞成，通过。

对于表决过程中出现弃权的，如果不影响表决结果，可以不考虑。

影响结果的需进行再次表决，经多次表决仍然弃权并影响表决结果的，应要求其对方案提出整改建议。

表决过程和结果应有明确的文字记录，赞成和反对的表决人员事后必须在文件上签字署名。