公共政策环境研究

公共政策环境研究

摘要：公共政策环境是公共政策系统中不可缺少的一部分，没有对公共政策环境的有效把握，就不可能了解整个公共政策动态系统，也就不可能制定、实施有效的公共政策。而本文利用功利原理，更好的揭示公共政策环境的本质，从而使公共政策制定的参与者更好的把握公共政策的动态系统。

关键词：公共政策；政策环境；功利原理

目前对公共政策环境的研究，大部分都停留在对公共政策环境的分类上。很少有学者对公共政策环境的本质做出过研究，通过利用功利原理把握公共政策环境，可以突破只对公共政策环境分类的限制，本文试对公共政策环境的本质做一次探寻。

一、相关概念的界定

（一）、关于公共政策和公共政策环境

对于公共政策概念的界定，国内外众多学者从不同角度、应用不同的理论和方法研究政策现象，并对公共政策概念作出了不同的解释。而笔者也从一定角度给出了公共政策的定义。

1、公共政策是在社会、自然环境中以政府、政党和社会团体为主体的各种利益集团相互博弈的产物。

2、公共政策环境是指作用和影响国内公共政策的产生、存在和发展的一切内部因素和外部因素的综合，它贯穿于整个公共政策作用的过程，并对公共政策的制定产生一点的影响。从系统论角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境。（陈

振明《公共政策学》第7页）。我们可以把政策环境理解为影响公共政策一系列因素的综合，包括自然环境和社会环境两个方面。3、公共政策和公共政策环境的关系表现在：公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。他们相互联系、相互依存、相互作用和影响。政策环境决定和制约公共政策，在政策的整个制定和执行过程中起主导作用，而公共政策在实现政府满足广大民众的既定目标的同时，也改善和塑造着社会环境，对社会环境的发展具有反作用。

（二）、功利原理的相关解释

功利原理是杰里米·边沁在创立的理论，是建立在人类一直受快乐和痛苦两种情绪的主宰这个假设上。它的含义是根据其显现出来的增大或减小利益相关者之幸福的倾向，或者换言之，根据其促进或妨碍此种幸福的倾向，来决定对任何一项行动所采取的认可或不认可态度。这里所说的任何一项行动，不仅仅包括私人的每项行动，也包括政府的每项措施。功利是指任何客体所具有的一种属性，它倾向于给利益相关者带来好处、有利条件、快乐、利益或幸福，或者倾向于防止利益相关者遭受危害、痛苦、灾难或不幸。如果利益相关者是一般性共同体，则指该共同体的幸福；如果是具体的个人，则是指该个人的幸福。

换言之，无论是个人还是共同体，都倾向于做对自己有利的行动，反对对自己不利的行动。当然一件事情肯定会有利有弊，这样个人或者利益集体就会衡量是利大于弊还是弊大于利。来决定是否支持

行动。

（三）、利益集团

利益集团是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是旅行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益做为共同目标。（陈振明《政策科学：公共政策分析导论》p92）。更简洁的说法是我国经济学家在厉以宁在《转型发展理论》中说利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。二、公共政策环境的本质

要用功利原理解释公共政策环境，就必须要先对公共政策环境的本质进行分析。从概念可以看出，公共政策环境是影响公共政策的所有因素的组合。可以分为自然环境和社会环境两个部分，社会环境中又包含社会经济状况、体制或制度条件、政治文化、国际环境。换言之也就是这些因素影响了公共政策的制定。那么我们透过现象看本质，无论是什么因素，都是各种利益博弈的结果。也就是与其说公共政策环境影响公共政策的制定，不如说各种的利益博弈影响公共政策的制定。对于这个观点我们可以从两方面进行考虑。第一方面，构成公共政策环境的个个要素内部存在着利益博弈，无论是社会经济，还是体制或制度和其他要素，都是人们利益博弈的结果。第二方面，构成公共环境的各种要素之间也存在着利益的博弈，在利益博弈中影响公共政策的动态系统。因此，可以得出结论，公共

政策环境的本质就是个各种利益内部，以及各种利益之间的相互博弈。

这一观点与詹姆斯e安德森在《公共政策制定》的观点有相似之处。他认为政策行为源于环境中的冲突，这些问题、冲突在由一些群体、官员和其他一些人转入政治系统。同时，环境既限制又指明了政策制定者有效行动的方向。但是，笔者认为，政策环境指明方向的作用其实也是一种冲突导致的利益博弈的结果，这就可以用来解释，为什么有许多公共政策不合理，但是却存在的原因。

三、功利原理驱动公共政策动态系统运行

以上论述了公共政策环境的本质是利益集团的博弈。下面来论述功利原理是怎样驱动政策动态系统运行的。首先，人都是自私的，在公共政策中个人的利益肯定会不相同的，人们都会倾向于使自己利益最大化的公共政策，反对伤害自己利益的公共政策。因此，个人不同的利益会形成利益集团，利益集团则会影响制定公共政策的各种因素，主要影响社会环境中的因素。并且每个因素之间也存在着利益的博弈。在这个博弈过程中。个人和集体会根据公共政策是否对自己有利进行博弈，认为对自己利大于弊时会支持，认为弊大于利时会反对。根据相同的利益，形成新的利益集团。利益集团对公共政策的客体产生影响，并通过客体反映到公共政策主体中去。这种反映不会是一种统一的观点，而是反映不同利益主体利益的主张。于是公共政策的主体开始按照一定的程序，把这些观点转化到政治系统中来，经过一系列复杂的过程，输出一种新的公共政策。

由这个过程我们不难看出，公共政策动态系统的运行完全是一种在人们逐利行为的驱动。所以，进一步证明了，公共政策的本质就是各方利益的博弈的结果。这种输入、转换、输出的观点来自于伊斯顿。

从以上分析的过程可以看出，新的公共政策产生后又会对个人利益产生影响，这种影响又会产生新的利益的博弈，形成新的利益集团、形成新的循环、促进原有公共政策的进化和新的公共政策的产生。因此，利益的博弈贯穿于公共政策的始终。这也从侧面证明了哈耶克的观点，任何秩序的存在都是一个不断试错，是一个慢慢进化的过程。随着利益集团的博弈，公共政策环境也在不断变化，促进公共政策的进化和发展。而我们从这个循环的起源可以看出，都是从个人利益这个本质起源。所以，用边沁的功利原理解释公共政策环境的本质是科学和合理的。

四、结语

对于功利原理对公共政策环境的解释只是一种单纯的理论研究，比较缺乏对实践应用的探索。以后对这种理论的研究可以更多的偏向于实践中的应用。并继续深入探索利益集团是如何影响公共政策环境的。以及利益集团之间是如何相互影响的。希望可以寻找到一个有效的模型来完善这个理论。

参考文献：

[1] 陈振明．.《公共政策学》 [m]，中国人民大学出版社，2004年版．.