“其他不适当”规范性文件的界定
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义.为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件.但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中,除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系,因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布,该类文件是否按照规范性文件进行报备,没有明确的要求,仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二)文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时,追求规范性文件的“力度"，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。
还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证,或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。
与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力,行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
行政规范性文件的几个界定标准
行政规范性文件的几个界定标准集团标准化小组：[VVOPPT-JOPP28-JPPTL98-LOPPNN]行政规范性文件认定中的几个问题制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。
规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。
日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。
一、行政规范性文件的认定标准及其要点现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。
《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。
”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。
依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。
具体来说，应从以下几个方面加以把握：（一）关于“行政性”。
即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。
此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。
但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。
需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。
另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。
规范性文件备案审查的范围和标准-精选文档
规范性⽂件备案审查的范围和标准-精选⽂档规范性⽂件备案审查的范围和标准制发规范性⽂件是⼀种抽象⾏为，⼀个违反宪法法律法规、不适当或有失公正的规范性⽂件⼀旦实施，危害的不是⼀个⼈或者⼏个⼈的利益，⽽是影响到⼀个⽅⾯、⼀个系统、⼀个地区，会在⼀个较长时间，损害成千上万⼈民群众的利益，甚⾄会引起社会的不稳定。
因此,对规范性⽂件进⾏备案审查，是对权⼒进⾏制约的⼀种有效⼿段,也是现代民主政治的必然要求,更是促使国家机关依法办事、保障宪法和法律正确实施的需要。
⼀、界定规范性⽂件的审查范围是开展备案审查⼯作的前提规范性⽂件备案审查经过20多年的发展，已经形成了⽐较完善的法律制度，但在实际执⾏中还是暴露出审查的范围过⼩的问题。
在《监督法》实施之前，⼀些省、⾃治区通过⽴法将备案审查的范围扩⼤到各级政府及其所属部门发布的决定、决议和命令上，个别省、⾃治区还将范围扩⼤到各级政府及其所属部门发布的对公民、法⼈和其他组织具有普遍约束⼒或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种⽂件。
这些审查范围的扩⼤，对于维护法制的统⼀、保护⼈民群众的合法权益具有重要意义，但这些省、市均未将党政联合发布的⽂件以及司法机关发布的⽂件列⼊审查的范围。
我们认为，可以通过审查制发⽂件的主体、审查⽂件内容等⽅式来确定规范性⽂件的备案审查范围。
从制发主体看是否属于⼈⼤及其常委会的监督对象。
⼀是本级⼈⼤常委会、政府及其⼯作部门、⼈民法院、⼈民XX院和下⼀级⼈⼤及其常委会，这些机关制发的规范性⽂件应由⼈⼤常委会（⼈民代表⼤会）决定撤销或部分撤销。
因为本级国家机关由⼈⼤及其常委会产⽣，对它负责、受它监督，这是⾏使撤销权的法理基础。
单⼀制国家机构的⼀项组织原则是“下级服从上级”，故⽽上⼀级⼈⼤常委会可以撤销下⼀级⼈⼤及其常委会的规范性⽂件。
⼆是受政府委托⾏使公共事务管理职能的临时机构和协会组织，如城管办、⼯商联、⾏业协会等。
其制发的不适当的⽂件应视为规范性的政府⾏⽂，可由⼈⼤常委会决定责成政府撤销或部分撤销。
2021年【行政机构规范性文件清理措施】规范性文件与政策措施
一、规范性文件的界定（一）规范性文件的概念。
指各级人民政府及其工作部门以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，规范性文件。
行政管理工作中针对不特定人、不特定事制定发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的可反复适用的行政公文。
（二）规范性文件的特征。
同时具备下列五个特征：1由各级人民政府及其工作部门（含垂直管理部门和部门管理的机构。
以下合称部门）和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定主体）制定；2调整对象为不特定的人、不特定的事；3及行政管理相对人的权利与义务；4具有普遍约束力；5可以反复适用。
指在具体的行政法律关系中处于被管理地位的组织和个人，行政管理相对人。
即行政机关在行政法律关系中的对方当事人。
（三）规范性文件的名称。
令”规定”办法”规则”细则”意见”决定”通知”公告”通告”等。
（四）下列文件不属于规范性文件。
1转发上级文件。
但未提出具体贯彻实施意见的文件；或者转发文件虽提出具体贯彻实施意见，该实施意见未涉及行政管理相对人的权利与义务；2内部工作制度和内部办事流程；3人事、财务、外事等事项的文件；4请示、报告、函；5项目批复、行政许可、行政处罚等行政处理决定；6其他不具备上述规范性文件五个特征的文件。
二、清理文件的时间范围从年月日起至年月日前的规范性文件。
包括市政府制定的赤政规”各乡镇（办、场）制定的规范性文件；市政府各部门制定的规范性文件。
三、清理的原则和标准（一）下列情形的规范性文件应当废止或宣布失效。
1、依照《全国人大常委会关于废止部分法律的规定》省人大常委会关于废止部分地方性法规和决议、决定的决定》规定而制定的规范性文件应当废止。
2、明显不符合市场经济发展要求的规范性文件，具体包括：违法规定市场准入条件、向企业收费摊派、加重企业负担的违法设定地区封锁、行业垄断、超国民待遇等含有地方保护、行业保护内容的工作任务已完成、调整对象已消失、管理方式已改变或有效期已满，致使规范性文件自然失效或实际已经失效的经实施机关评估需要废止或宣布失效的3、设定内容超越法定权限的规范性文件，具体包括：违法设定行政许可及面向社会实施的行政审批项目的违法设定行政处罚、行政强制、行政征用、行政事业性收费项目的省政府以及省财政和物价部门按照法定权限设定的收费事项除外）无法律、法规依据，限制公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的设定依法应当由法律、法规或上级机关和其他机关设定的内容的4、不具备主体资格的组织、机构制定的规范性文件，具体包括：未被依法授予行政管理权的议事协调机构及其办事机构和政府工作部门管理的事业单位制定的规范性文件；未被依法授予行政管理权的部门派出机构、内设机构制定的规范性文件。
论其他行政规范性文件的性质、分类和效力(一)
论其他行政规范性文件的性质、分类和效力(一)【摘要】行政诉讼的一个显著特点是，被告行政机关的具体行政行为，不仅依据法律、行政法规、部门规章、地方性条例、地方规章、自治条例、单行条例，还依据各种各样的红头文件。
红头文件对我国社会生活的影响很大，种类繁多。
从制定主体来看，不仅有行政机关制定的红头文件，还有各级党组织、立法机关、司法机关和检察机关制定的红头文件。
在现实生活中，这些红头文件，对行政机关做出具体行政行为，都有不同程度的影响和效力。
为了讨论的方便，本文仅论述行政机关制定的红头文件，不涉及其他机关制定的红头文件。
红头文件，是一种俗称。
对行政机关制定的红头文件，在行政学界和行政审判实践中，一般称为“其他行政规范性文件”，泛指除行政法规、规章以外的其他抽象行政行为。
《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”。
但是，没有对其他规范性文件的审查和适用做出具体规定。
最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。
”本条暗示性地规定了人民法院对其他规范性文件享有审查权，同时对合法和有效的其他规范性文件应当适用。
然而，如何审查和适用其他规范性文件，是行政审判中的一个重大课题。
本文首先阐述其他行政规范性文件的性质，然后讨论其他行政规范性行政文件的分类，最后探讨其他行政规范性行政文件的效力问题。
一、前言行政诉讼的一个显著特点是，被告行政机关的具体行政行为，不仅依据法律、行政法规、部门规章、地方性条例、地方规章、自治条例、单行条例，还依据各种各样的红头文件。
红头文件对我国社会生活的影响很大，种类繁多。
从制定主体来看，不仅有行政机关制定的红头文件，还有各级党组织、立法机关、司法机关和检察机关制定的红头文件。
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策
浅谈规范性文件审核管理工作中的问题和对策加强对规范性文件的审核备案管理，对于规范政府和部门的行政执法行为，具有十分重要的意义。
为此，结合工作实践，就当前规范性文件审核备案管理工作中存在的一些问题及对策谈一些个人看法。
一、存在问题（一）规范性文件界定不清，多备漏备现象普遍规范性文件广义上讲是各级行政机关用以指导人们社会活动的行为规范和进行管理经济、社会事务的主要手段，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
因此从概念上理解应当是只要对管理相对人产生影响和要求的均应属规范性文件。
但在实际工作中，作为政府和行政机关，本身就是管理社会公共事务的部门，在日常的工作中，除了个别只涉及内部管理，纯内部事务的活动外，都不可避免地与外界管理对象产生联系，因此，在文件的制定中也均会涉及相对人的权利和义务，比如年初制定的工作要点、工作计划、工作安排中的职责划分和有关执法工作的纪检监察类文件等从严格意义上说对于管理对象均有直接或间接的影响，应当属于规范性文件，但在其文件内容上规范性特征不明显，发放范围有限，只是做为单位或系统内部的文件要求进行学习、贯彻和落实，并没有面向全社会发布，该类文件是否按照规范性文件进行报备，没有明确的要求，仅从备案审核人的个人理解进行文件管理，多备漏备现象不可避免。
（二）文件制定主观随意性大，存在违法现象部分行政机关的领导及其工作人员习惯于用行政手段开展工作、处理问题，法制意识淡薄，迫于工作压力，在制定规范性文件时，追求规范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，违法设定了许多条款和内容。
还有一些过分追求开拓创新，对于一些管理新方法新举措缺少论证，或是仅仅根据上级领导的讲话、批示，不经调查研究，不走法定程序，草草出台文件，导致文件出现违法内容。
与法律法规内容相抵触，影响文件和法律法规的执行力，行政诉讼和行政复议败诉，不仅严重影响规范性文件的严肃性和权威性，还直接影响政府和行政机关的公信力。
浅谈行政审判其他规范性文件的适用
浅谈行政审判其他规范性文件的适用行政审判是指法院对行政机关行使行政权力的行为进行裁判的活动，是保证公民权益、维护社会秩序和法制的重要手段。
行政审判具有维护公共利益和个人权利的双重目的，在行政审判中，除了依据宪法、法律、行政法规等法律规范进行裁判外，行政审判其他规范性文件也是非常重要的适用依据。
本文将浅谈行政审判其他规范性文件的适用，包括相关规范性文件的定义、适用的重要性、适用原则和问题解决。
一、相关规范性文件的定义行政审判其他规范性文件是指在行政审判过程中，有关行政机关行使行政权力的规范性文件，包括行政法规、行政规章、部门规章、行政文件、司法解释等，这些文件都是对行政机关行为进行规范和制约的关键性文件，可以在行政审判中起到明确判决依据的作用。
二、适用的重要性行政审判其他规范性文件的适用是保证行政行为合法性的重要保障，在行政审判中，行政法规等规范性文件具有法律效力，为行政审判提供明确的裁判依据，避免因审判标准的不明确导致的司法不公，保证了公民、法人和其他组织的合法权益得到有效的保护。
同时，行政审判可以对一些违背法律规定的行政行为进行查处和制止，维护国家法制秩序。
三、适用原则在行政审判其他规范性文件的适用中，应遵循以下原则：1.法定原则。
行政行为和行政审判的主要依据应当是法律和行政法规等具有法律效力的规范性文件，不应该超越法律规定的范围。
2.适用原则。
行政审判其他规范性文件的适用应具体情况具体分析，针对性强，合理适用，不应刻意离开案件本质解决个人问题。
3.综合原则。
行政审判其他规范性文件的适用应当结合经济、政治、文化、历史和社会成分的特点，从全面性、合理性、稳定性和实效性四个方面考虑，体现对不同利益及其关系的统筹考虑。
四、问题解决在行政审判其他规范性文件的适用中，可能出现的问题主要包括以下几个方面：1.行政规章与行政法规的适用问题。
行政规章和行政法规之间在理论上存在差异，具体的适用存在一定的复杂性，要避免使用过错。
规范性文件的法律效力位阶(2篇)
第1篇一、引言规范性文件是行政机关依法制定、发布，用以规范行政管理活动、保障和监督行政管理职能实施的具有普遍约束力的文书。
在我国法律体系中，规范性文件的法律效力位阶是一个重要的概念，它涉及到规范性文件的制定、执行、监督和适用等方面。
本文将从规范性文件的定义、法律效力位阶的划分、规范性文件的制定与适用等方面进行探讨。
二、规范性文件的定义规范性文件是指行政机关依据法律、法规、规章等法律依据，针对特定事项或者特定对象，制定的具有普遍约束力的文书。
规范性文件主要包括以下几类：1. 规章：包括部门规章、地方政府规章等。
2. 行政规范性文件：包括行政命令、行政决定、行政指导意见等。
3. 行政合同：包括政府采购合同、行政特许合同等。
4. 行政协议：包括政府与企业、政府与社会组织的合作协议等。
三、规范性文件的法律效力位阶划分规范性文件的法律效力位阶是指规范性文件在法律体系中的地位和作用，主要分为以下几类：1. 法律：法律是国家权力机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括宪法、法律、行政法规等。
2. 行政法规：行政法规是国家最高行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，其法律效力低于法律。
3. 部门规章：部门规章是国务院各部门根据法律、行政法规等法律依据制定的具有普遍约束力的规范性文件，其法律效力低于行政法规。
4. 地方政府规章：地方政府规章是省、自治区、直辖市的人民政府根据法律、行政法规等法律依据制定的具有普遍约束力的规范性文件，其法律效力低于行政法规。
5. 行政规范性文件：行政规范性文件是各级政府及其部门根据法律、法规、规章等法律依据制定的具有普遍约束力的规范性文件，其法律效力低于规章。
6. 行政合同：行政合同的法律效力取决于合同的性质和内容，一般而言，其法律效力低于行政法规。
7. 行政协议：行政协议的法律效力取决于协议的性质和内容，一般而言，其法律效力低于行政法规。
四、规范性文件的制定与适用1. 规范性文件的制定规范性文件的制定应当遵循以下原则：（1）合法性原则：规范性文件的制定必须依据法律、法规、规章等法律依据，不得违反上位法的规定。
“其他不适当”规范性文件的界定
“其他不适当”规范性文件的界定
武婷婷
【期刊名称】《北华大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2014(000)005
【摘要】“其他不适当”作为一个不确定法律概念，给各级人大的规范性文件备审工作造成了巨大障碍。
为解决这一问题，应从法理的角度厘清“不适当”的合理外延，即在法律、法规明确的“不适当”的外延基础上，将其他不适当细化为与宪法相抵触、与上位规章相抵触、与“软法”相抵触、与行政法基本原则相抵触、规范性文件自身规定不科学等几项内容。
【总页数】3页(P112-114)
【作者】武婷婷
【作者单位】江苏财经职业技术学院文法系
【正文语种】中文
【中图分类】DF3
【相关文献】
1.为依法撤销不适当规范性文件叫好 [J], 卢鸿福
2.规范性文件备案审查中“其他不适当”情形的具体适用——以广州市人大的审查实践为例 [J], 孔繁华;
3.规范性文件备案审查中“其他不适当”情形的具体适用——以广州市人大的审查实践为例 [J], 孔繁华;
4.法检两院
"不适当"规范性文件典型案例解析 [J],
5.规范性文件的概念界定——以构成条件及识别标准为中心 [J], 袁勇
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行政规范性文件的几个界定标准
行政规范性文件认定中的几个问题制发规范性文件是地方政府及其部门实施行政管理的方式之一。
规范性文件有广、狭义之分，广义上的规范性文件包括法律、法规、规章等立法性文件，通常意义上所称的规范性文件，仅指法律范畴以外的、由行政机关发布的作为行政管理依据的、具有约束力的非立法性文件。
日常实践中，有的地方政府及其部门工作人员对规范性文件的含义、范围及其认定方式、认定标准仍然不同程度地存在模糊认识，实有进一步明确的必要。
一、行政规范性文件的认定标准及其要点现行法律法规没有对行政规范性文件给予明确定义。
《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》（安徽省人民政府令第149号）第二条规定：“本规定所称行政机关规范性文件（以下简称规范性文件）是指县级以上人民政府及其部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定，规范行政管理事务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的文件。
”对规范性文件的含义和特征作了界定，应作为我省行政规范性文件的认定标准和判别依据。
依据上述定义，可以归纳出行政规范性文件的内容具备行政性、外部性、普遍适用性和反复适用性等特征。
具体来说，应从以下几个方面加以把握：（一）关于“行政性”。
即，一方面，文件的制定主体是地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门以及县级以上人民政府依法设立的派出机关。
此外，法律、法规授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定行政规范性文件。
但县级以上人民政府所属工作部门和省以下实行垂直管理部门的内设机构或者派出机构以及不具有行政管理职能的机构不得制定行政规范性文件。
需要特别指出的是，诸如“某某指挥部”、“某某领导组”等议事协调机构并非常设行政机关，不具有法定行政管理职权，通常不能成为规范性文件的制定主体。
另一方面，文件的内容是否属于行政管理的范围及是否作为行政管理的依据，也是判别文件是否具有行政性的重要方面。
（二）关于“外部性”。
即从文件调整对象角度来审视。
“其他不适当”规范性文件的界定
“其他不适当”规范性文件的界定《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下文简称《监督法》)第30条和《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》(下文简称《备案审查规定》)第7条,都有对不适当规范性文件的表述,按照这两个条文的规定,不适当的规范性文件主要包括:1.超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;2.同法律、法规规定相抵触的;3.同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触;4.违反法定程序制定规范性文件;5.其他不适当的情形。
然而,其他不适当却为不适当这一不确定法律概念留下了诸多不确定因素,使各级人大常委会在规范性文件的备审工作当中面临不小的迷惑。
当然,作为一个兜底条款这样规定也是出于立法技术的需要,但从实际工作的角度而言,尽量地使法律、法规的规定做到明确具体,则更有利于规范性文件备审工作的开展。
到底何为其他不适当的规范性文件?笔者认为,主要包含以下几种情形:一、规范性文件与宪法相抵触《监督法》和《备案审查规定》都只规定了审查或撤销同法律、法规规定相抵触的规范性文件,却未将同宪法相抵触作为审查或撤销的情形。
那么,这是否意味着宪法就不能够作为规范性文件的审查依据?答案当然是否定的。
众所周知,宪法作为一个国家的根本大法,具有最高的法律效力,一切法律、法规、规章都不得与之相抵触。
既然《监督法》和《备案审查规定》明确将与法律、法规相抵触的规范性文件作为不适当的一种情形,而法律、法规又都不得与宪法相抵触,所以规范性文件也就不能与宪法相抵触,无论《监督法》和《备案审查规定》是否具有明确规定。
而且《宪法》还规定,全国人大常委会有权解释宪法,监督宪法的实施;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令以及下一级人大的不适当的《地方人大和政府组织法》也规定,县级以上地方各级人大常委会有保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行的职权。
浅论行政规范性文件界定中存在的问题
浅论行政规范性文件界定中存在的问题杭州市统计局丁昊摘要：行政规范性文件对管理、规范经济社会各领域事务的作用日益增强，为此，各级政府、部门都十分重视行政规范性文件的制定工作。
实践中，由于对行政规范性文件定义的理解存在偏差，导致有关文件的界定存在缩小或扩大范围的问题。
本文从行政规范性文件的定义为切入点，通过列举行政规范性文件界定中存在的些许问题，以及产生相关问题的原因，进而提出建议，就行政规范性文件的界定工作进行浅显的讨论。
关键词：行政规范性文件定义界定问题一、行政规范性文件的定义在对行政规范性文件界定中存在的问题进行探讨前，笔者认为，很有必要就什么是行政规范性文件，即其定义进行明确。
实践中，各地、各部门对行政规范性文件的定义不尽相同，本文就采用浙江省及杭州市有关文件中的定义。
根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（浙政令〔2010〕275号）规定，行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
从中我们不难看出，行政规范性文件的几个基本特征，即涉及权利义务对象的不特定性、一定时期内的反复适用性。
实际工作中，仅凭行政规范性文件的定义叙述，并不能有效判断相关文件是否系行政规范性文件，甚至会引发疏漏行政规范性文件或扩大行政规范性文件认定范围的情况，进而导致行政相对人合法权益受损、行政机关承担不利行政责任的后果。
二、行政规范性文件界定中存在的问题如笔者前文所述，行政规范性文件的界定不能单纯从文件的框架、文种加以判断，而实际中，个别政府、政府部门对行政规范性文件的认定，依然处于“低位运行”状态，甚至在某些地方，由政府法制部门开发小型检索软件，通过匹配文种、搜索关键字的方式，对有关文件是否系行政规范性文件加以判别。
上述方式、方法，极易导致行政规范性文件的界定存在问题，主要包括以下几个方面：（一）缩小行政规范性文件界定范围的问题。
其他规范性文件的分类、案例、论述
其他规范性文件一·其他规范性文件的概念其他规范性文件是指各级各类国家行政机关，为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。
我国将“其他规范性文件”作为一种法律概念作出明确表述的第一部法律，是《行政处罚法》；该法的第14条以法律语言，使用了“其他规范性文件”一词，其含义是指除法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章以外的所有行政规范性文件。
二·其他规范性文件的分类它可以分为规范性法律文件和其他规范性文件两种。
规范性法律文件在中国现时期包括宪法、法律、法律解释、法规、规章和国际条约，除此以外的规范性文件称为其他规范性文件。
其他规范性文件包括两类，一是立法类的其他规范性文件，指除法律、地方性法规以外的由人大及其常委会制定的规范性文件。
二是行政类的其他规范性文件，指除行政法规和规章以外的由行政机关制定的规范性文件。
《行政处罚法》第14条规定，(除法律、行政法规、地方性法规、规章以外)其他规范性文件不得设定行政处罚。
其中的“其他规范性文件”即包括行政类和立法类两种规范性文件。
但是，国内行政法学界一般认为，其他规范性文件是指行政类的其他规范性文件。
至于立法类的其他规范性文件则长期被研究者所忽视，成为中国法学研究的盲区。
立法类的其他规范性文件，在中国宪法和组织法中有明《地确规定。
宪法第99条规定地方人大有权通过和发布决议。
方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第8条、第44条规定县级以上人大及其常委会有权通过和发布决议，第9条规定乡镇人大有权通过和发布决议。
这些决议中，既有对具体问题的决定，也有立法类的其他规范性文件。
行政类的其他规范性文件，在中国宪法和组织法中也有明确的规定。
宪法第89条第1项规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。
第90条第2款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。
法律、法规、规章、其他规范性文件、标准的定义及层次区别
法律、法规、规章、其他规范性文件、标准的定义及层次区别一、法律从广义上说，泛指国家机关制定或者认可，并由国家强制力保证实施的行为规范的总称，即抽象意义上的法律，因此有时也将广义的法律称为“法”。
从狭义上说，专指特定国家立法机关制定的规范性文件，这是具体意义上的法律。
在我国，依据《中华人民共和国立法法》规定，法律的制定和修改的权力是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使，因此在这个意义上，只有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的规范才能称为法律。
二、法规行政法规，指国务院根据宪法和法律制定的规范性文件。
地方法规，指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件的总称。
三、规章部门规章，指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。
地方政府规章，指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和行政法规按照规定程序所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。
四、其他规范性文件在日常工作中，我们将法律、法规、自治条例和单行条例（由民族自治地方的人民代表大会制定）以及规章以外的规范性文件称为“其他规范性文件”，具体表现为各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施规范性文件，具体可体现为命令（令）、决定、指示、公告、通告、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要等。
五、标准国家标准GB或GB/T国家职业卫生标准GBZ或GBZ/T卫生部部颁标准WS或WS/T【注】规范性文件广义上，指一切国家机关为行使其职权而发布的规定人们必须普遍遵守的某种行为规则的文件。
关于规范性文件的界定
规范性文件，是指行政机关为贯彻实施法律、法规、规章、政策，依照法定权限和程序制定发布的涉及或者影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的决定、规定、办法、细则、通知、通告等实施对社会管理的文件总称。
行政机关制定发布的下列文件，属于规范性文件：
（一）有行政处罚内容的；
（二）有行政审批许可内容的；
（三）有行政征收内容的；
（四）有市场准入条件、标准、范围、资格、资质内容的；（五）有行政强制措施内容的；
（六）有其他可能影响公民、法人和其他组织权利、义务内容的。
行政机关制定发布的下列文件，不视为规范性文件：
（一）向上级行政机关的请示、报告；
（二）单纯转发的上级行政机关文件；
（三）内部工作制度、技术操作规程；
（四）对具体事项所做出的行政处理决定；
（五）针对特定对象，不具有普遍约束力的文件。
规范性文件审查细则模板
政府规范性文件草案由政府办公厅（室）转送或者部门直接报送法制部门进行合法性审查。
法制部门对政府规范性文件草案进行合法性审查，应当在20 日内办结，并向政府提出书面审查意见。
（依据：《广西壮族自治区规范性文件监督管理办法》第15条、第16条）部门重要规范性文件草案的合法性审查工作按照本规范进行前置审查。
部门规范性文件的备案审查工作按照本规范第二部分材料审查和第三部分内容审查的相关要求进行审查。
第一部分规范性文件的界定一、判断一个文件是否属于规范性文件，主要从文件实体内容上去判断。
凡是对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，需要公众知晓并遵照执行的行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的文件，都属于规范性文件，不论这种影响是直接的还是间接的，是负面的还是正面的。
判断规范性文件应注意以下常见情形：（一）名称和形式不能作为判断是否属于规范性文件的标准。
规范性文件目前没有专门、固定的名称和形式，只要按照国务院《党政机关公文处理工作条例》规定文种制发的文件，其内容对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务有影响，不论采用何种名称，也不论采用条文式还是段落式，都属于规范性文件。
（二）行政机关转发上级规范性文件时，提出具体实施措施或者补充意见，对不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务构成影响的，也属于规范性文件。
（三）行政机关为实施特定行政管理事项制定的工作规程、办事流程、办事指南等，其内容涉及行政管理相对人必须具备的条件、遵守的程序、提交的材料等事项的，属于规范性文件。
（四）行政机关针对规范性文件适用问题作出的批复、解释或者处理意见等，其内容和形式具有普遍适用规则特征的，属于规范性文件。
二、行政机关制定的以下文件，不属于规范性文件，除市政府转办外，不出具合法性审查意见：（一）对行政机关或其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等方面事项制定的文件；（二）适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件；（三）为明确行政机关内设机构文件流转程序、办理时限、呈批手续等内部工作制度的文件；（四）公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；（五）为实施专项行动明确有关部门职责的实施方案。
其他规范性文件作为审理行政案件法律依据问题探析
内容提要：行政审判实践中，常常会遇到行政机关在作出具体行政行为时并未依据法律、行政法规、自治条例和单行条例等，而是直接根据政府的决定、命令等“红头文件”之类的其他规范性文件作出。
对此，究竟如何认识，实践中有两种观点，一说应将“红头文件”等排除在审判依据之外，二说在诉讼中，其可以有条件的作为行政审判的依据。
笔者倾向于第二种观点，并就此观点作以简要论述。
关键词：行政审判实践其他规范性文件审理行政案件依据行政审判实践中，常常会遇到行政机关在作出被诉具体行政行为时未依据法律、行政法规、自治条例和单行条例等法定依据，而是直接根据政府的决定、命令等“红头文件”作出，对此类具体行政行为，法院在审判实践中能否认定该具体行政行为有法律依据？实践中存在两种观点：一种是完全否定说，认为该具体行政行为没有法律依据，从而应将“红头文件”等排除在审判依据之外；另一种是有条件的肯定说，即可以将“红头文件”视为被诉具体行政行为的法律依据，从而可以有条件的作为行政审判的依据。
笔者倾向于第二种观点，并就此观点作以下简要论述。
行政诉讼中的法定依据问题。
这里应首先明晰司法审查的法律依据这一定义。
司法审查的法律依据是指人民法院在审理行政案件的过程中，对具体行政行为合法性进行审查并作出判决所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。
该概念虽冠之以司法审查的法律依据，实则是指行政诉讼中，法院对被诉具体行政行为合法性进行审查并作出裁判所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。
行政诉讼中的法定依据，则是指根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十二条之规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例为依据，也就是在行政审判实践中，法院以法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例作为判断被诉具体行政行为在内容上和程序上是否合法的根据，并依此作出裁判。
另外，行政诉讼法第五十三条还作了审理行政案件参照规章的规定。
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“其他不适当”规范性文件的界定《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下文简称《监督
法》)第30条和《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》(下文简称《备案审查规定》)第7条，都有对不适当规范性文件的表述，按照这两个条文的规定，不适当的规范性文件主要包括:1.超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的;2.同法律、法规规定相抵触的;3.同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触;4.违反法定程序制定规范性文件;5.其他不适当的情形。
然而，其他不适当却为不适当这一不确定法律概念留下了诸多不确定因素，使各级人大常委会在规范性文件的备审工作当中面临不小的迷惑。
当然，作为一个兜底条款这样规定也是出于立法技术的需要，但从实际工作的角度而言，尽量地使法律、法规的规定做到明确具体，则更有利于规范性文件备审工作的开展。
到底何为其他不适当的规范性文件?笔者认为，主要包含以下几种情形:
一、规范性文件与宪法相抵触
《监督法》和《备案审查规定》都只规定了审查或撤销同法律、法规规定相抵触的规范性文件，却未将同宪法相抵触作为审查或撤销的情形。
那么，这是否意味着宪法就不能够作为规范性文件的审查依据?答案当然是否定的。
众所周知，宪法作为一个国家的根本大法，具有最高的法律效力，一切法律、法规、规章都不得与之相抵触。
既然《监督法》和《备案审查规定》明确将与法律、法规相抵触的规范性文件作为不适当的一种情形，而法律、法规又都不得与宪法相抵触，所以规范性文件也就不能与宪法相抵触，无论《监督法》和《备案审查规定》是否具有明确规定。
而且《宪法》还规定，全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令以及下一级人大的不适当的《地方人大和政府组织法》也规定，县级以上地方各级人大常委会有保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行的职权。
总之，一个国家对立法行为及其他规范性文件的监督机制是由该国的宪政体制决定的。
我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
总体上，我国宪法实施制度的核心特征是代议机关至上。
这就进一步要求地方人大要依据《宪法》对规范性文件进行审查，并将《宪法》作为规范性文件审查标准的最根本的依据。
因此，与《宪法》相抵触的规范性文件属于其他不适当的规范性文件之一。
二、规范性文件与上位规章相抵触
在我国的法律体系中，广义的法律包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、和规章。
而规章又可分为部门规章、省政府规章和有规章制定权的市级政府制定的规章。
从法律的位阶来看，市级政府所制定的规章，在整个法律位阶体系中处于效力最低的位置。
必须与上位法，宪法、全国人大及其常委会制定的法律、行政法规、上级或本级人大的地方性法规以及上一级政府所制定的规章相一致。
规章作为政府部门实施法律、法规的指导性法律文件，其效力层级较低，而且在司
法体系中往往也不受重视，按照《行政诉讼法》的有关规定，在行政诉讼过程中，规章不能作为裁判的依据，而只能作为一种参照。
所以，《监督法》和《备案审查规定》都未规定审查或撤销与规章相抵触的规范性文件。
然而，规章的效力虽然较低，但却是相对于法律、法规而言，它作为广义法律的重要类型，其制定主体、制定程序、制定标准、内容设置等方面都必须依法确定。
所以，与规范性文件相比较，其科学性、合理性、正式性都要更强。
而且一般而言，规章的制定主体是法定的有权政府，而规范性文件的制定主体则是政府或政府的工作部门，从隶属关系上看，规章制定主体的级别一般而言要高于规范性文件的制定主体，所以规章的效力要高于规范性文件的效力。
当然，有规章制定权的行政主体也可以制定规范性文件，但即使如此，规章制定的法定性、科学性、严格性等方面的优势，仍然要求规范性文件必须不得与规章相抵触。
所以，在规范性文件的备审工作中，如果发现有规范性文件与上位规章相矛盾，那么也应看作是不适当的情形。
三、规范性文件与某些软法相抵触
现代行政法通常整合几种不同的规则制定形式，融合正式法与软法。
软法是一种法律结构未必完整，无需依国家强制力保证实施，但能够产生社会实效的法律规范，它缺乏国家法(硬法)的拘束力，但却意图产生一定的规范效果的成文软法是一种行为规范，或希望或建议或提倡或鼓励某些主体按某种方式来行为。
它的形式不拘一格，但须成文，较常见者有下述若干种:建议、意见、决议、行动纲领、行为守则、指南、通讯、标准、备忘录、宣言、框架、礼仪和倡议书等。
它的生产主体比较多元，可以是国家机关，可以是社会子系统，还可以是社会的特定系统。
姜明安教授认为包括法律、法规、规章中没有明确法律责任的条款(硬法中的软法);执政党和参政党规范本党组织和活动及党员行为的章程、规则、原则(习惯上称之为党规、党法)，都属于软法的研究范围。
按照学界对软法的界定，我们认为诸如《依法治国实施纲要》《中央八项规定》等都属于软法的范畴。
这些软法虽然不像硬法那样具备完整的效力，但是作为国家的大政方针，理应得到尊崇，特别是政府部门在制定规范性文件时更不能与之相抵触。
四、规范性文件与行政法基本原则相抵触
规范性文件大体可以分为两类，其一是地方人大的决议、决定和命令，其二是行政主体发布的针对不确定的对象，可以反复适用的决定和命令。
二者统称抽象行为，而后者被称为抽象行政行为，且占据着抽象行为的绝大部分。
行政行为必须遵守行政法规则，这是依法行政的基本要求。
否则就不仅仅是行政行为不适当的问题，而是行政行为违法，无论这种行政行为是抽象的还是具体的。
但是现代行政法治理念要求，行政行为不但要遵守行政法规则，还要遵守行政法原则。
行政法在行政法定、行政均衡和行政正当三大原则的指导下运行，此三大原则又可细分为诸多子原则，如行政法定原则下包含职权法定、法律优先和法律保留三个子原则;行政均衡原则又可分为平等对待、禁止过度和信赖保护三个子原则;而行政正当又可以分为避免偏利、行政参与和行政公开三项子原则。
这就要求，在规范性文件的制定过程中，不但要遵守法定程序、依据法定职权、遵守法律规则，还要做到公平、公开，广泛征求意见，吸引民众参与，使规范性文件的内容科学、合理，避免出现违反比例原则、信赖保护原则等情形，以保证相对人的合法权益。
所以，违反行政法基本原则所实施的抽象行政行为亦属于其他不适当的规范性文件的范畴。
五、规范性文件自身规定不科学
规范性文件自身规定不科学，表现为规范性文件的格式混乱、内容矛盾、可行。