PPP工程项目合同管理问题及建议

PPP工程项目合同管理问题及建议
摘要：PPP项目在拓宽融资渠道、缓解政府财政压力、促进新型城镇化建设、改善人民幸福感等方面发挥着重要作用。

随着城市规模的不断扩大，越来越多的
热点问题成为公众关注的焦点，PPP项目也不断渗透到公众生活的热点问题中。

关键词：PPP项目；合同管理；问题；策略
PPP项目作为一种新的项目运作模式，近年来在我国达到了一个新的高潮。

在政府与社会资本合作模式中，相关政府部门通过竞争手段选择具有投资、运营
管理能力最佳的社会资本，公私双方应在平等协商基础上签订合同，合同要明确
双方责权利关系。

PPP项目成功的关键是在整个项目寿命周期中做好项目合同管理，确保各合同履行可控、在控，是项目成功的重中之重。

基于此，本文详细分
析了PPP工程项目合同管理问题及其策略。

一、当前PPP项目合同管理存在的问题
1、项目参与方信息不对称。

招投标作为建筑工程中最重要的流程之一，对PPP项目也有很大的影响，是PPP项目建设成功的必要途径之一。

随着我国经济
的快速发展，招投标得到了进一步的推广及发展。

然而，由于PPP项目自身特点，PPP项目下的招投标仍存在许多问题。

①项目信息尚未完整披露。

由于PPP项目
的特点，如投资大、复杂性、周期大，在PPP项目招投标初期无法确定每个项目
的细则。

此外，大多数社会资本对PPP项目模式了解不足，未认识到PPP项目的
独特优势，导致参与积极性低下。

②PPP项目缺乏明确而有力的评价标准。

“综
合评价法”是招标人在招投标活动中常用的一种方法，无明确的评价依据及清晰
的评价标准，主观性强，难以实现具体量化，公众难以信服。

另外，由于PPP项
目周期长，合格投标人较少，招标人审查相对宽松。

招标人主要对融资方案等方
面进行评价，忽略了合同履行能力、是否肩负社会责任感等因素对项目实施的影响。

此外，应明确每个参与方的责任和义务。

据统计，国有企业在社会资本方中
占很大比例，因此在某种意义上也代表着政府方，致使我国的PPP项目被误解为
政府与下级职能部门之间的合作。

政府既是PPP模式的“运动员”又是“裁判员”，很难实现政府与社会资本及其参与方之间的相互监督，不利于PPP合同的
管理。

公众认为PPP项目模式只是政府方在无社会资本合作情况下用来解决融资
困难的工具，PPP项目难以顺利进行。

PPP项目主要是为人民造福，如乡村振兴
道路建设、生活污水处理、土地综合整治、生态旅游等，对公私合作性质的质疑
将增加公众对项目的疑惑，影响PPP项目受益者的持续推进。

2、PPP实施职能机构人员缺乏经验，合同履行不到位。

政府方委托的代理机
构在执行合同管理任务时任务艰巨，其任务包括为PPP项目融资、选择社会资本、组织PPP项目的实施、为项目提供良好的生产作业环境等。

由于PPP项目的特点，建设周期长，在项目中途很可能会遇到重大修改等，需更换项目公司、重新签订
合同等工作。

但合同管理人员对合同变更意识不足，仍按原合同施工方案生产作业，或未能及时修改合同变更内容，造成工程损失。

由于PPP项目的特点，每次
合同变更都存在许多未知的不确定性，这些因素中存在许多风险。

其中，施工企
业签订的施工合同通常面临许多风险，如政府风险、法律变更风险、市场需求变
化风险和融资风险等。

然而，目前我国在管理PPP职能机构人员方面缺乏经验，
虽然一些政府方委托的代理机构在项目建设管理方面有经验，但PPP项目本身时
间跨度长，涉及面广，不同主体的利益不同。

而政府与PPP项目前期参与方之间
签订的合同无法准确预测未来项目中可能出现的问题及风险，需政府委托代理机
构的合同管理人员比对PPP项目的综合效益和每个PPP项目参与方的自身效益，
而传统工程项目无需这种高难度运作。

3、政策法律制度不健全。

法律法规是PPP项目顺利完成的重要保障，然而，目前尚未制定PPP的上位法，只有各大部委或地方政府发布的行政法规，如国务院、国家发改委、财政部等部委及地方政府颁布的相关政策、法律法规。

尽管这
些发布的文件已形成一套相对完整的PPP法律法规，但存在着对细则的重叠或解
释不唯一问题，给PPP项目的顺利实施带来了困难。

此外，在招投标方面，适用
于传统工程建设项目的招投标及采购法不适用于PPP项目，PPP项目参与方合作
时间长，不确定因素多，每次合同变更都有更多未知风险因素，成功完成PPP项目的难度远大于传统项目，适用法律也远大于传统项目。

二、PPP工程项目合同管理策略
1、建立基于区块链技术去中心化特征的平台，实现信息互通。

基于区块链技术去中心化特征的平台是一个共享数据库，存储PPP项目的数据和各种合同信息，区块链技术的去中心化特性有助于管理PPP项目的整个过程。

鉴于PPP项目的众多特点，PPP合同管理体系将产生大量信息，需及时整理分析，并做好信息传递给相关利益者和大众。

传递的信息包括：招投标信息、每个参与者责任及义务、项目合同变更、项目进度、项目质量、合同文本、项目图纸和资料、会议纪要、关键事件记录等。

政府相关职能部门建立的PPP信息平台侧重于明确每个参与者的责任和义务、概况、重大变更等，而社会资本方的PPP合同信息管理平台主要用于合同管理，提醒各参与方对合同的各种修改，将应向公众提供的信息传达给公众，并由公众监督，以促进PPP项目合同的全透明和全生命周期监督与管理。

2、建立合同管理组织。

成功实施PPP项目合同管理目标的关键在于有无健全的合同管理体系，而健全合同管理体系能否顺利推进关键在于有无职责明确、管理经验丰富的PPP项目项目合同管理组织。

因此，为实现PPP管理目标，应以建立健全合同管理组织为出发点，在合同管理组织中设置具有丰富合同管理经验的相关人员，并根据PPP项目识别、项目前期准备、项目采购、项目顺利实施、项目移交实施流程，对合同管理人员的工作进行分工，以形成高效、可执行的职能分工表。

同时，政府PPP项目合同管理组织应及时有效地与其他政府职能监管PPP项目部门和社会资本方PPP项目合同管理组织进行沟通，建立有效的协调机制，推进健全的合同管理体系。

合同管理组织应充分考虑社会资本的作用，除合同约定外，PPP项目合同管理组织还应充分考虑施工企业项目负责人、材料供应方等社会资本关键人员之间的信息对接，并建立合理的沟通机制，及时吸取社会资本方及其各参与方对整个合同管理流程运行的宝贵意见与经验，有效提升合同管理组织的有效性。

3、完善相关法律法规。

建立健全PPP项目的法律法规，为PPP项目提供更
好的发展环境。

①推广适用于PPP项目的招投标法律法规，明确招投标细节和评
价标准，使招投标过程及结果更具普适性。

②推进PPP项目风险分担及项目收益
立法，明确地方政府及社会资本分担与PPP项目所有参与方分担风险的具体比例
和准则，从而有效界定PPP项目所有参与方风险责任，减少所有参与方分担风险
的不确定性。

要制定PPP项目收益标准，明确项目高低收益标准，并在法律文件
中明确反映如何合理分配项目收益，以保护所有参与方的利益分配。

③推进PPP
项目的整体立法，减少各部委与地方PPP项目文件法律法规之间的冲突和矛盾，
为PPP项目营造良好的发展环境，确保PPP项目顺利实施。

在政策方面，应借鉴
国外PPP项目的先进经验及立法方向，如日本对社会资本方的税收优惠政策，以
及金融机构对PPP项目低息甚至无息贷款等，可根据我国国情制定有利于PPP项
目的相应政策。

总之，PPP又称PPP模式，是政府与社会资本共同参与公共基础设施建设的
一种合作关系。

PPP项目模式缓解了政府的财政压力，降低了企业的合作风险，
推动了各省的区域发展、致力共建脱贫、生态环保等惠民项目。

而合同管理中的
问题已成为PPP项目发展的制约因素，PPP模式的关键点之一是合同管理。

因此，研究分析PPP工程项目合同管理问题及其建议意义重大。

参考文献：
[1]翟亚峰.PPP项目施工合同管理分析[J].工程建设与设计，2019(10).。