房产税定位于地方主体税种功能的实证研究

房产税定位于地方主体税种功能的实证研究

摘要：学界关于房产税功能定位问题的主要观点集中在主张其作为地方主体税种的功能。在分析房产税作为地方主体税种理论依据与实践选择的基础上，根据全国31个城市的面板数据检验分析了改革后房产税与地方财政收入之间的变动关系，可以看出房产税与地方财政收入显著相关。但要实现房产税的地方主体税种地位，还需要从短期和长期分别考虑。

关键词：房产税；地方主体税种；面板数据

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）01-0027-04

一、选题背景及研究综述

现行房产税的法律依据，主要是1986年9月15日颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，其背景是上世纪80年代工商税制的全面改革。征税范围是经营性用房的收入部分，对非经营性住房则不予考虑。其设计初衷不是为了取得财政收入，而是以“调节固定资产投资和加强房产管理”为目的。随着我国市场经济体制改革的不断深化和国家政策的不断调整，现行的房产税有关规定越来越不能适应公共财政体制的要求。2003年10月14日《中共中央关于完善社会

主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”这为房产税改革指明了方向，但这一时期的改革实际上仍然以理顺税费关系为主要目的。

2010年10月27日《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十二个五年规划的建议》中要求“研究推进房地产税改革”。2011年1月27日沪渝两地经国务院同意，颁布对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行规定。沪渝两地房产税改革试点中，从其对征收对象、税基、税率、税收减免和收入使用等方面的规定不难看出，其对房产税的功能定位虽然也赋予了调节收入分配、引导合理住房消费、促进住房资源有效利用等功能，但其作为政策工具调控市场的目的更加明显，这种以调控为主要目标的房产税不具有稳定性。从立法依据看，更多是根据国务院调控房价精神进行的试点，不符合相关制度设计的法律框架要求。沪渝两地房产税改革试点以来两地商品房价格不降反升这一现实也说明了这次房产税改革的效果并不理想，公众对税收法理也提出了质疑。在十二届全国人大二次会议上，李克强总理的政府工作报告中指出，2014年要做好房地产税立法相关工作，可见房产税改革已经箭在弦上。

房产税改革是一项复杂的系统工程，其合理的功能定位能给房产税改革提供清晰的思路。近年来，学界围绕房产税

改革的研究不断深入，就未来房产税改革的功能定位问题，理论界还远未形成共识，在打造地方政府主体税种、调控房产价格、调节收入分配三大目标的侧重点上存在很大分歧。例如，石子印（2013）认为房产税要成为主体税种的前提条件是建立在对公众普遍征收的基础上，但是目前这一条件还不具备。同时指出，房产税调控房价的作用非常有限，应该定位于调节收入分配，主要原因就在于影响房价的因素是多方面的。高培勇（2010）认为通过房产税改革，可以逐步完善财产税制，贾康（2006）认为房产税改革有助于完善分税制，为地方政府提供稳定的自主性财源。樊慧霞（2012）从公共经济学和房产经济学视角进行分析，认为我国房产税的功能定位应该是混合型的，即财政功能是首要的，调节功能是辅助性的。本文根据全国31个城市的面板数据检验分析了改革后房产税同地方财政收入及房价的变动关系，并对改革后房产税能否定位于地方主体税种的问题从实证的角度做了分析。

二、房产税作为地方主体税种的理论依据与实证分析

（一）房产税作为地方主体税种的理论依据

按照公共产品理论，公共产品因为具有非排他性和非竞争性，难以由市场提供，市场提供的公共产品往往不足。因此，政府在公共产品的提供上应当发挥资源配置作用，以确保其效率性。马斯格雷夫曾经将政府及其公共财政的职能归

结为三个方面：有效配置资源、公平收入分配和稳定经济。而收入分配和稳定经济由于也具备了公共产品的特征，因而也被视为两类特殊的公共产品。这样一来，政府的调节收入分配和稳定经济的职能与其向市场提供国防、司法等公共产品的职能没有本质的区别。正所谓在市场经济条件下，政府存在的唯一理由就是提供公共产品。而房产税作为对房屋保有环节的课税，其主要功能是为地方政府提供公共产品筹集财政资金来源。因为地方政府提供公共服务需要成本补偿，特别是它需要为本地居民提供差异化的公共产品（道路、桥梁、公园、治安等），而房产税易于与收益建立直接联系，基于受益原则，按房产价值或面积分摊公共服务成本也成为各国政府普遍选择的筹资方式。因此，一般认为，组织财政收入是房产税最原始、最本质的功能。其他功能都是在此基础上派生出来的。此外，房产作为一项财产，越来越成为个人财富的象征，而且个人要实现房产的保值与增值离不开政府对周围环境的投资与建设，因此，对个人拥有的非营业性房产在保有环节征税是符合公共财政原理的。

1994年的分税制改革虽然在一定程度上改变了原有的财政承包制下的行政性分权的弊端而以税种规范中央和地方的关系，但是出于中央集中必要财力的要求，中央拿走了绝大部分具有较大税源的税种，从而导致地方税制建设极其薄弱以及地方财政陷入困境。要解决这一问题，只能从制度

上设计出使地方政府在追求自身利益最大时，同时也能对市场资源配置带来正效应的激励机制，这就要求配置给地方合适的税种。按照分税制在各国的实践，不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产可形成非常稳定的税源，“跑得了和尚跑不了庙”，只要地方政府优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，其税源就会随着投资环境的改善不断扩大（贾康，2002）。而地方政府在培养税源的同时实际上也是提供公共产品――优化投资环境的过程，地方政府的这种行为与整个市场经济所要求的效率是一致的。由此可见，房产税作为地方主体税种是有其理论依据和现实根据的。

（二）房产税作为地方主体税种功能的实证分析

上面的分析可以看出，从进一步完善分税制和公共财政体制的方向看，改革后的房产税应该强调其为地方组织财政收入的主要功能。为了给下面的模型估计提供数据，我们按照公平、效率原则对现行房地产税制予以整合，即将现行的房产税、土地使用税和城市房地产税合并为房产税，将原有交易环节的土地出让金分摊到保有环节，从一次性付清改为每年按揭付款，同时，取消不合理的土地增值税。因为土地价格和土地开发后的增值部分均已包括到最终产品――房产的价值之中，如果不取消土地增值税则存在重复征税问题。因此本文主张将现行的房产税、土地使用税和城市房地产税合