《社会调查研究方法》课程论文

浅析我国当前农村土地流转中存在的问题

和对策

公共管理李依键

内容摘要:农村土地流转是农业可持续发展的客观要求,也是化解"三农"难题的有效途径。然而在实践中,农村土地流转还存在诸多问题,如政府角色定位问题、农民的利益保障问题及社会化服务体系不健全问题等,本文对现阶段农村土地流转改革中存在的问题进行总结并深入分析其原因,在此基础上为进一步完善土地流转机制提供政策建议。

关键词:农村土地改革土地流转

农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。积极推进农村土地流转改革,对落实农村土地政策、实现土地规模经营、推进现代农业发展,拓宽农民增收渠道、增加农民收入均能起到积极作用,对促进农村经济社会发展具有客观必要性和重要的现实意义。但是,由于土地流转是农村经济体制改革深入发展的新事物,近几年各地在土地流转实践过程中出现了很多亟待解决的问题,这些问题严重阻碍了土地流转的顺利进行,因此,正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题,处理好其中各种主体的利益关系,研究制定有效的政策措施,意义重大。

当前农村土地流转存在的突出问题

(一)土地流转行为不规范

目前很多地方土地流转大多是农户间自发进行的,部分农民法律意识淡薄,采取口头协议进行土地流转的仍然占很大比例,如在河南省济源市被调查的117个农户中,没有签订土地流转书面协议的占78.4%,其中,既无书面协议又无口头约定的占10.8%;而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。在一些地方即便双方签订了书面协议,但也存在手续不规范条款不完备等问题,“对双方的权利义务及违约责任没有明确的规定,一旦出现纠纷无法追究责任且大多数流转地没有登记并进行公证,也缺少土地承包经营权流转价格评估机构,而且对于农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准,导致农地转让的随意性和无序性”(刘启营,2009)。

(二)土地流转中农民利益缺乏保障

一是强制流转现象违背了农民意愿。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民,在工作中还存在“错位、越位”的现象,在土地流转问题上,采取“一刀切”的简单化操作方式,出现强制性流转现象,严重损害了农民的利益。二是土地流转

缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估的市场。在笔者调研的市县中,无论是政府推动进行的还是自发进行的土地流转,对承租方农业经营能力的资格没有进行严格审查,更没有让承租方交纳经营风险保证金,在土地流转后,流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。此外,某些地区还存在着土地“二次流转”现象,致使农地资源长期闲置和原出租方利益受损。

(三)土地流转市场机制及社会化服务体系不完善

当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立起来,更未形成统一规范的土地流转市场,缺乏市场化的运作机制,严重制约农村土地流转的有序进行。一方面,大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场,流转中介组织较少,流转信息传播渠道不畅,土地供需失衡,影响了生产要素的合理流动和优化配置,并限制了土地流转区域范围。另一方面,目前很多地方在土地流转方面还没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等,土地承包经营权流转就不能健康有序的进行,从而严重制约了土地交易市场的发育,需求的规范化与土地交易的零散性之间的矛盾突出,土地很难以较为合理的价格在市场中流转。

(四)土地流转管理不健全

目前对土地流转的管理,从上到下的农业行政部门没有具体的实施细则,在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定,有些地方土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,但缺乏完整的政策体系,缺乏现代化的工作手段,在个别地方土地流转仍然处于自发无序的状态,纠纷隐患较多。一些地方还没有统一规范的土地承包和流转管理机构,乡镇农经机构管理体制不顺,职责不明,流转行为无人监管,流转纠纷无人受理,农民的合法权益受到损害。管理的无序或缺位导致有些地区在土地流转过程中,存在着随意改变土地的农业用途的现象,这对国家的粮食安全也造成隐患。

影响农村土地流转的原因分析

(一)政府角色定位不明晰

政府的指导是帮助集体土地健康、有序流转的保障。在一些地方,部分基层政府和部门角色定位不准,认识错位,普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为,没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义,对有利的流转模式不加以鼓励和推广,不利的模式不加以批判和限制,采取放任自流的态度。同时没有科学制

定流转后农民出路的规划,对可能出现的问题没有做好应急处理预案,提供服务,化解矛盾。集体土地流转是一种市场行为,如果基层行政组织,违背农民的意愿而强行流转,这将为社会埋下许多隐患,甚至危及整个社会的稳定。所以政府应在尊重农民意愿的基础上积极引导,搞好规划、提高服务,在集体土地流转中做好服务员、裁判员的角色(叶桂英,2009)。

(二)农民流转意愿不强烈

分析当前的土地流转现状,存在农民流转意愿不强烈的现象。究其原因如下:首先,农村社会保障体系不健全,失地农民缺乏生存保障。对于绝大多数农民来讲,土地是农民最基本的生活资料,是安身立命之本,农民主要还依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。“有些农民即使转移到了二、三产业,由于失业的风险和收入的不确定性,他们仍把土地作为最后的退路,宁肯粗放经营,甚至不惜抛荒弃耕,也不愿意转移出让,农村土地市场的发育因而严重受阻”(郭江平,2004)。其次,农民转移就业空间小,“土地流转的速度应该与工业、第三产业就业岗位增加的速度与城市基础设施容纳的程度相适应”(夏先鹏,2009)。所以,农村土地流转还取决于城镇经济实力能为减少农民和释放农村空间剩余劳动力开拓多大空间,只有有效的释放农村剩余劳动力,引导他们合理有序进入城镇,才能改善农村人地资源矛盾。第三,部分土地转出收益吸引力不大,对一些转出土地的农户来说,所得到的收益与自己耕种的收益基本相当,差别不大,尤其是一系列惠农政策的出台和新农村建设的实施提高了农民对土地价值的预期,流转意愿不强烈。

(三) 土地流转后资金与技术支持不足

土地流转后,要实现规模化生产、集约化经营,必须进行资金投入。经营者开发资金匮乏,是制约土地流转的重要原因。大面积承包土地,从事高效农业开发需要较大的资金投入,且见效慢,而经营者一般没有贷款担保单位,又不能将土地经营权作为贷款抵押,因此很难从金融机构贷款,加之一些地方交通等基础设施和自然基础条件较差,更难筹集资金或引进资金,致使部分经营者在土地开发上存在严重的资金困难,规模难以扩大,效益难以提高。从科技层面讲,土地流转的意义在于土地流转以后,发展高效农业,精耕细作,达到高产高效。如果没有科技的投入,只搞粗放的规模化,就失去了规模经营的意义。而一些承包大户由于缺乏相关技术,对于未来能否通过规模化经营提高收益也很茫然。所有这些不仅阻碍了现代农业的发展,也使一部分有承包能力和意向的经营主体不断观望、徘徊,或者承包土地后另做他用,失去了土地流转的本来意义。

(四)土地分户经营与土地流转之间存在矛盾

土地流转的目的是优化资源配置,实现土地规模化、集约化效益,而第二轮土地延包实行的是“耕者皆有田”政策,不仅土地分户经营,而且农户在这种严重分散的土地上还要种植从粮食到饲料、蔬菜等几乎家庭所需的全部作物,这就进一步加重了土地的分散程度,形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式,难以实