关于依法行政中存在的问题及对策—调研报告

关于依法行政中存在的问题及对策—调研报告

依法行政是依法治国的必要前提和实现基础，离开了依法行政，依法治国便成了一个空壳。随着改革开放的深入，我国的法制建设取得了长足的进步，在依法行政方面也取得了可喜的成就。但就目前来看，依法行政难，执行难的问题仍不容忽视，尤其是在城市管理执法中，仍然存在着大量的违法行为得不到有效查处和强制性执行。研究探讨这些问题产生的深层次原因，并提出行之有效的解决对策，已成为当前必须重视的一个课题。

一、依法行政的历史与现实

依法行政是一个与社会形态、经济建设、文明程度动态发展相适应的历史演变过程。我国是一个有着五千年文明史的国家，在漫长的社会历史发展进程中，中华民族形成了以儒家思想为核心价值的历史文化，这些文化不仅锻造了令中华民族引以为荣的"贞观之治"和"康乾盛世"，而且也对世界文明产生了巨大的影响。但是我们也不得不看到，这种历史文化就其本质来说，仍就是一种封建专制文化，其本质就是为维护封建统治阶段利益服务的，所谓"刑不上大夫"、"利不与官争"就是这种封建文化的最好注脚。这种封建专制文化对近代法制的演化进程造成了极大的桎梏，影响和束缚了法制社会的进程。

新中国成立后，社会主义制度的建立和完善，为我国推进依法治国创造了条件，提供了制度保证。但由于我国实行的是社会主义计划经济，再加上长期的"左"的错误思潮干扰，极大地制约了依法治国的进程。

党的十一届三中全会的召开，拉开了以经济建设为中心的序幕，从而为推进依法治国战略，提供了现实条件。特别是建立社会主义市场经济目标的确立和扎实推进，有力地促进了依法治国的进程，依法行政也成了各级政府的一项重要职能。

具体到城市管理工作，随着社会主义市场经济条件下现代化城市管理的需求，对计划经济条件下形成的传统的城市管理体制进行必要的改革，被纳入整个体制改革的一部分。正是在这种情况下，城市管理监察组织应运而生。从*市城市管理监察组织成立8年来的实践看，体现了国务院提出的"统一、精简、高效"的组建原则和相对集中行使处罚权的基本要求。在体制上较好地解决了交叉执法、多头执法的弊端，较好地发挥了综合执法的合力优势；在机制运作上，形成了两级政府、三级管理的格局，管理主体、责任主体、监管主体进一步明晰化；在管理效果上，城市管理的水平逐年呈上升趋势，城市环境秩序有了显著改善。

二、目前依法行政中存在的问题与不足

社会主义经济目标的确立和有力推进，促进了依法治国的进程，为依法行政提供了良好的政治环境、体制保障和政策支持，使依法行政工作摆脱了计划经济体制的桎梏，并取得了明显的社会效益，社会生活正在步入规范化、法制化、经常化的管理轨道。但从依法行政和依法对城市管理的实践看，还存在着一些亟待解决的问题。主要表现在以下几个方面。

（一）依法行政的良好社会环境还有待加强。就城市管理监察行政执法的现实环境看，应该说通过几年的不懈努力，通过开展执法公示教育，城管法规进社区活动，通过各种媒体多种形式进行城管法规宣传等方式，依法行政、依法执法的环境有了很大改善，但依法行政、依法执法的良好社会环境氛围还没有得到根本好转。一是经常性的法规宣传还做的不够，社会公众的遵纪守法意识还有待进一步提高。二是大批外来人员的综合素质较低，给依法行政、依法执法造成了新的困难。从海淀一名副分队长在执法中被违法经营者刀刺身亡的现实看，执法环境在某些方面还有不断加剧的趋势。

（二）社会保障和求助制度还有待进一步完善。改革的目的就是最大限度地调动和发挥人的积极性，从而提高社会生产效益，创造更多的社会财富，使人民更加富裕、国家更加富强。因而改革的过程就是利益的再分配过程。但是由于一些社会问题尚未得到合理、妥善地解决，使行政执法处于两难境地。随着经济体制改革的不断深化，企业间竞争愈来愈激烈，在竞争中优胜劣汰，从理论上讲是符合市场经济发展规律的。但是由于相应的社会保障体系没有跟上，目前已有的一些措施也很不完善，某些企业停产、转产或被其他企业兼并后，企业为了减轻压力，要么裁减职工，要么只发给职工基本生活费，有的甚至连基本生活费也发不了，只能将库存的积压产品发给职工，让职工自己去销售，以充抵工资。这种状况，势必会造成街面商摊的不断增加，市场混乱的局面日益加重。从依法执法的角度讲，对街面的无照摊贩应坚决取缔，没收非法所得；可是这些人从某种意义上讲已经生活无着落了，又怎么能承受罚款处罚呢？如果不实施处罚，法律的严肃性又如何体现呢？部分农民失去了他们世代赖以生存的土地，他们要生存，要改变生活现状，仅靠政策的部分补偿是远远不够的，因而他们只有选择进城打工，甚至违法做生意、搞经营。城市规模的扩展，实现了一大批城市边缘地区农民企盼多年的农转非梦想。但现实中由于先天不足，他们在实现就业、子女入学、购买住房等多方面切身利益上与城市居民相比处于明显的劣势。为了弥补这种不足，他们也不得不选择其他方式（包括从事违法经营）来缩小这种事实上的差距。人员流动政策的放宽、内地与沿海、城市与边远山区物质与精神生活的反差，促成了大量欠发达地区农民向沿海地区和大城市的无序涌入。当他们从落后的农村来到繁华的都市之后，由于"农民身份"、"政策歧视"、"都市习俗"等诸多限制，使他们想掏到第一桶金的梦想很快就化为泡影，因而他们不得不去从事一些与城市管理法规规定相违背的

违法行为。如无照经营、散发小广告、提炼地沟油、倒卖宠物、各种非法收购等。这些人成了事实上的社会弱势群体，使依法行政、依法对他们中出现的违法行为实施处罚，成了一个棘手的老大难问题。

（三）传统管理观念的影响仍不容忽视。传统管理观念是在潜意识中长期受传统文化影响而形成的具有排斥性和顽固性的一些保守观念。目前在依法行政中受传统管理观念的影响是多方面的，主要表现有三种。一是思想观念与新形势要求还存在着一定差距。社会主义市场经济就是法制经济，改革开放以及市场经济的运作与发展，必须用法制去引导、规范、推动和保障，在改革不断深入和社会主义市场经济基本形成的新形势下，如何适应新形势要求，推动依法行政，坚持依法执法这个问题，在一些行政执法单位和部分人员的思想认识上还有待进一步提高，在思想观念的转变上还不能适应当前新形势要求，认为依法行政、依法执法还是老一套的东西，对行政执法中出现的新情况、新问题了解不多、重视不够、研究不深，因而在处理问题时，还沿用过去的一些做法和手段，缺乏创新精神，社会效果不明显。二是社会公众对弱势群体的同情心态观念影响。我国自古以来就有"劫富济贫"、"不患贫、就患不均"等传统道德观念，至今仍被一些人视为正确与否的是非观。只要管理者与被管理者之间有一点小矛盾，极易引起群众围观。围观者往往是只看一点、不看全面，只讲现象、不讲本质，一味替被管理者说话，干扰了依法行政工作的有序进行。三是只要不偷盗抢劫就不算违法的原始观念影响。这种观念与违法经营者自身素质有一定的内在关联。持这种观念的人，大多是经营者本身，他们认为靠本事吃饭、凭出力挣钱，只要不是干偷盗抢劫的事，摆个摊、挣个辛苦钱养家糊口算不上什么违法。实践中，经常遇到类似的场面：违法摆摊设点的，一但被查处就以我不知道这是违法行为为由拒绝接受处理；或者以我又没杀人放火，凭什么扣东西还罚钱，来胡搅蛮缠，致使行政处罚很难顺利地进行下去。这种固有的原始心态是社会经济发展到一定阶段的产物，在外来务工人员身上体现得尤为突出。

（四）相对集中行政处罚权后被忽略问题的影响。相对集中行政处罚权是依法对城市实施有效管理重大举措，通过几年的实践，成果是显而易见的，较好理顺了城市管理体制不畅、职责不清的问题，克服了交叉管理、多头执法的弊端，节约了人力资源，降低了行政成本。但在相对集中行政处罚权背后，有一个被长期忽视的问题，这就是相对集中行政处罚权的同时，也相对集中了社会的交点、热点问题。之前由十几个部门分散处置矛盾的压力、风险，集中到了城管执法部门一个单位，这样就使得城管监察组织不但要集中行使十多个方面的行政处罚权涉及的繁重执法任务，同时还要面对有效化解诸多方面矛盾的双重压力。