农村土地产权改革背景下“三农”金融服务创新的思考

农村土地产权改革背景下“三农”金融服务创新的思考纵观历史，农村土地产权制度作为最基本的制度安排之一，始终对国家经济社会发展产生着重要影响。

当前，顺应国家宏观经济和“三农”发展的趋势和要求，党中央、国务院着力推进新一轮农村土地产权制度改革，进一步盘活农村土地资产，赋予农民更多财产权利。

从“三农”金融服务角度看，农村土地产权改革既带来了巨大的机遇，也提出了新的挑战。

涉农金融机构应加强研究，积极应对。

一、近年来中国农地产权金融服务的实践探索改革开放后，中国“公有私营”的农村土地制度逐步确立，农村土地使用权日益放活，基于农地产权的现代金融服务开始孕育和发展。

特别是党的十七届三中全会以来，监管部门积极推进农村金融抵押担保方式创新，各地围绕农地产权开展的金融创新不断涌现。

（一）基于土地承包经营权的融资服务实践长期以来，土地承包经营权抵押一直受到严格的限制。

2010年人民银行、银监会等部门决定在全国范围内探索开展农村土地承包经营权抵押贷款业务，开启了基于土地承包经营权的融资服务实践。

主要有以下几种类型：1. 直接抵押贷款实践。

抵押人将自有或者第三方拥有的土地承包经营权直接抵押给金融机构进行贷款。

2013年，在湖北襄阳、钟祥等地，农业银行湖北分行针对单户贷款额度不超过300万元的农村个人生产经营贷款业务，试点接受农村土地承包经营权抵押。

此模式操作较为简单，中间环节少，融资成本较低。

但在当前土地承包经营权抵押仍受法律限制的情况下，金融机构面临的风险较大。

2. 入股权抵押贷款实践。

主要有三种形式：一是以农村土地承包经营权入股成立农村互助性合作经济组织，合作组织用聚集起来的土地使用权证作为抵押，向金融机构申请贷款；二是两个以上经营户以拥有的土地产权作为股权成立联营公司，公司以其股权作抵押申请贷款；三是合作组织成员或者公司股东以自身土地经营承包权形成的股权为抵押向金融机构申请贷款。

山东枣庄自2008年开始探索第一种形式的土地使用权抵押贷款。

目前，枣庄市已建立农村土地专业合作社1 600家，流转土地约70万亩，累计实现农村土地使用权证抵押贷款5亿元。

3. 反担保贷款实践。

第三方担保机构为借款人向金融机构贷款提供担保，借款人以农村土地承包经营权向担保机构提供反担保。

在实践中，提供担保的机构主要有三种：一是政府出资组建的担保中心；二是商业原则组建的担保公司；三是农村互助性合作经济组织。

吉林、山西、四川等地2012年以来探索开展了土地流转收益保证贷款业务。

农民将土地承包经营权转让给政府成立的物权融资公司，由物权公司提供担保，金融机构发放贷款给农民。

如果贷款出现不良，物权公司将土地经营权另行发包，用转包费偿还银行贷款。

目前，吉林省42个县（市）已经成立物权公司，22个地区已经开展这项业务，各金融机构总计放款7 000余笔，总额累计达3亿元。

4. 农地信托融资实践。

在坚持土地所有权及承包经营权不变前提下，农村集体组织或者农户个人将一定期限的经营权，委托给信托公司进行经营管理。

2013年安徽宿州??桥区政府与中信信托合作，成立国内第一只土地流转信托计划――“中信?农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，期限为12年。

产品分为两个部分：第一部分是财产权信托，由当地农户将土地承包经营权交给中信信托，涉及流转土地5 400亩，由安徽帝元农业作为服务商提供服务；第二部分是资金信托，中信信托以土地经营权为基础发行金融产品为帝元农业进行融资，后者获得资金支付流转土地租金及项目建设及运营开支。

流转土地农户将获得信托受益权。

在信托计划存续期内，中信信托还计划发行适度规模的B类信托单位，以满足其对土地进行重新归集整理与开发资金需求。

类似还有中信信托山东青州项目和北京信托无锡桃源村项目。

（二）基于集体经营性建设用地使用权的融资服务实践近年来，随着沿海地区工业化的迅速发展和部分大城市周边城镇化的推进，部分地区在农村集体建设用地入市方面进行了探索，并在金融服务上开展了一系列创新。

1. 借助土地交易中心直接抵押的广东实践。

广东省自2003年以来开始探索集体建设用地抵押融资业务。

基本做法是：抵押贷款人以《集体土地使用证》以及地上建筑物合法产权证书为抵押，并经市、县国土资源管理部门登记后，直接向金融机构申请贷款；如果贷款不能按期偿还，金融机构可在市、县土地交易中心对集体土地使用权进行处置，或可申请市、县土地储备机构收购。

当地农信社自2003年以来一直接受集体建设用地作为抵押物，中国银行和建设银行当地分行也在2006年试点开办了集体建设用地抵押贷款。

2. 基于“城乡建设用地增减挂钩”的成都和重庆实践。

四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，2010年出台集体建设用地使用权抵押融资专项办法。

其最大特点是基于“城乡建设用地增减挂钩”项目（即“拆院并院”），用于抵押的主要是实施土地综合整理取得的集体建设用地。

以“郫县唐元镇青杨村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目”为例，农业银行四川分行以青杨村土地整理项目后用于出让的357.1亩集体建设用地使用权为抵押，以节余的集体建设用地指标出让收入作为第一还款来源（郫县土地储备中心按照45万元/亩的价格进行收购），成功发放项目贷款1.25亿元。

重庆市也进行了与成都市类似的探索，金融机构接受农村建设用地复垦形成的“地票”作为抵押物。

目前，重庆市基于“地票交易”的集体建设用地融资余额已超过80亿元。

3. 集体建设用地经营收益权质押的北京实践。

为破解集体建设用地抵押融资受限局面，北京市创新集体建设用地收益权质押方式。

基本做法是：在项目建设初期，采取金融机构认可的第三方保证或质押担保方式；待固定资产建成产生租金收入后，在上述担保的基础上，以集体土地租金收入追加应收账款质押担保。

如农业银行北京分行就是以这种方式对大兴区旧宫镇改造项目进行了支持：在集体土地前期拆迁安置阶段，引入政府、村级联营公司外的合作第三方，约定以承租方式从事项目后续建设、招商、经营管理等；以村集体联营公司为承贷主体，选择资质好、能认可的第三方担保公司为贷款提供连带保证责任担保，同时追加项目用地的收益权质押，并以项目建成后的租金收入作为还款来源。

目前，农业银行北京分行已成功向北京大兴旧宫镇改造项目发放贷款2亿元。

（三）基于农房所有权和宅基地使用权的融资服务实践农村宅基地使用权承担着社会保障功能，是较为特殊的集体土地权利。

现行法律明确，宅基地使用权不得抵押。

因此，近年来出现的农村房屋所有权抵押融资实践中，宅基地使用权的处理是核心。

1. 宅基地使用权县域范围内流转的温州实践。

2012年年底，温州市出台了《关于推进农房抵押贷款的实施办法》，允许农民以“房产证+集体土地使用证+村委会认可书”作抵押物申请贷款，贷款额度为房屋市场评估价60%～80%。

若贷款出现违约，被抵押农房可以在县域内处置拍卖（依托温州市农村产权服务中心）。

目前，温州已有13家银行业金融机构开展农房抵押贷款，贷款总额超过80亿元。

2. 变更宅基地土地权属性质的成都实践。

成都市自2009年开展了农房抵押贷款试点，由市政府组建的国有担保公司，或者由各区（县）政府出资成立的政策性担保公司为农户贷款提供担保，农户以《房屋产权所有证》和《集体建设用地使用证》提供反担保，向成都农商行申请贷款，贷款金额不超过评估价值的60%。

其主要创新和政策突破体现在：在设定抵押时，登记机构将拟抵押的农村房屋所涉及的宅基地使用权，变更为集体建设用地使用权。

这就为一旦发生违约金融机构对抵押的房屋和宅基地进行处置提供了可能。

二、新一轮农地产权制度改革为“三农”金融服务带来的机遇与挑战为进一步释放农村经济社会发展活力，党的十八届三中全会部署了新一轮农地产权制度改革。

改革的核心是明确各类土地产权归属，突破原有制度对承包地经营权和农房的抵押担保和流转、城镇建设用地指标以及农地产权交易对象等方面的限制，有利于稳定经济交易预期、降低经济交易费用、激发经济交易潜力，促进农村经济发展方式的转变。

这既对金融机构开展“三农”服务提供了难得的机遇，也带来了一系列的挑战。

（一）新一轮农地产权改革为“三农”金融服务带来的发展机遇1. 农地产权交易流转蕴藏丰富金融需求。

农地产权改革催生的农地产权交易市场，孕育着巨大的金融需求。

一是产权交易服务的需求。

初步测算，0.5亿亩左右的农村集体经营性建设用地如果实现同地同价，以平均每亩20万元计算，价值10万亿元；目前已经流转的3.8亿亩承包地，以亩均年租金800元计算，年租金价值3 000多亿元；2.55亿亩的宅基地，以每亩20万元计算，潜在总价值50万亿元。

针对规模巨大的农地产权公开交易市场，金融机构可以提供包括交易组织、资金托管、资金汇划、代理支付、账户开立、短期融资等一系列的金融支持。

二是土地整治、储备和土地经营融资需求。

围绕农地产权交易，前期的土地整治、后期的土地专业服务和土地经营，将产生大量的融资需求。

以宅基地整治金融需求为例，按照一半宅基地（1.28亿亩）进入整治市场、整治成本每亩18万元、20%的项目自有资金计算，融资需求将高达18万亿元。

三是抵质押融资需求。

随着改革的深入，以农地产权作为合格抵押担保方式的融资需求将进一步释放。

以农地承包经营权抵押为例，按照15年抵押期、亩均价值800元/年、60%的抵押率测算，仅10%的承包土地（1.3亿亩）经营权的抵押市场就将超过9 000亿元。

2. 农村经济发展方式转变推动“三农”金融业务提质增量。

农地产权改革将加快推动农村经济发展方式的转变，培育出更为优质的客户主体、更具成长性的细分行业，并优化经营模式。

一是农业规模化产业化发展的金融需求。

农地产权改革将进一步加快土地流转，为专业大户（家庭农场）等新型农业经营主体发展规模经营创造条件。

到2014年年底，全国已有经营面积在50亩以上的专业大户318万户，家庭农场87.7万家，农民合作社128.9万家，龙头企业12万家。

同时，农产品种养环节与储藏、初加工、流通及生产服务环节之间的联系更为紧密，形成稳定的产业链条。

农业规模化产业化发展，为“三农”金融服务开拓了新的发展空间。

二是农村二三产业转型升级的金融需求。

农村集体经营性建设用地使用权改革，将衍生丰富的农村二三产业转型升级金融需求，包括特色资源整体开发，劳动密集型制造业产业转移，龙头企业供应链整合，新能源、新材料、环保产业等新兴产业发展以及以农村商品流通业、小城镇商贸服务业为重点的农村服务业等众多领域。

以未来0.5亿亩集体经营性建设用地用于承载县域工业、每亩投资强度100万元计算，投资额将达50万亿元，金融需求达10万亿元。

三是城镇化整合开发的金融需求。

农地产权改革强化了农村城镇化的土地支撑、资金支撑和产业支撑，在新型农村社区建设、农村基础设施和公共事业建设、城镇功能区整体开发、“三旧”改造等领域孕育了丰富的金融需求。