第五章 政策工具
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第二节 基本的政策工具
一、市场化的工具 1.民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足 公众的需求。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源够 流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是 要实现对公共部门资源的再分配。
途径和优缺点。 2.用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由行为者或
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政领域，出现了不少政策工具 方面的论著。主要有：胡德的《政府工具》（1983、1986）。在90年 代，最有影响的著作可能算是彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策工具》 （1998），最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了 众多的政策工具研究，主要在美国、荷兰和德国进行的。工具研究盛行 的原因有：首先，它是理论与实践相结合的产物。其次，这是政策执行 的现实需要。最后，工具研究途径的倡导者长期以来政治和意识形态方 面的支持。 二、政策工具研究的内涵和分类 1.政策工具的内涵 有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”；
列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权 威、
财力和可利用的正式组织来处理公共问题。 ●其他学者
我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手 段。市场化工具是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提 供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松 管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达到政策的目标。工 商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效 经验达成政府的政策目标，包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导 向技术、目标管理技术、全面的质量管理技术、标杆管理技术、企业流 程再造技术。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动基 础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙 伴关系。 三、政策工具研究的途径 国外政策工具的研究已经形成了多种途径，主要有以下四种途径： 1.工具主义。这种途径认为人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作 用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分 可预测的环境中可以期待产生效果。 2.过程主义。这种途径的支持者并不存在着超出特殊具体问题之外的工
使用 者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中 来。（控制污染领域，城市交通控制）。 优点和缺点。 3.管制与放松管制 根据里根的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个 人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。 管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵 守或者不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府 部门或特别的机构来管理。 放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和 市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。 4.合同外包
具。他们认为，各种工具之间有着重要的区别，没有哪一种或者哪一类 工具具有普遍的适用性。工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此， 过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。 3.权变主义 这种途径所持的是传统的社会计划观点，工具选择的根据是：工具的绩 效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。因此，工具的研究既要 注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 4.建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉 络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。
第五章 政策工具
主要内容 政策工具研究的现状 政策工具的研究途径 政策工具的内涵和分类 政策工具一、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有这=着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随着 对政策工具的研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行 动及其影响的关注。工具研究并不必然地与单一学科保持着联系，相 反，它存在于社会科学的不同领域。 在经济学领域，工具途径已经流行了相当长得时间，为了达到既定的 经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直被当作工具来使 用。 政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953）中 已论及政策工具的基本原理。 在法学领域同样包含着工具研究途径。 公共行政学研究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。
或
“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的 的
任何事物”；我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成 一
定的政策目标而采用的具体手段和方式。
●荷兰经济学家科臣最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的 问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他 们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性 工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工 具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可 能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励 工具和信息转移工具。 ●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下
合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目 的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非赢利机构，中标的承包商 按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公 共产品和服务。 公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和财产的所有权， 让私人企业去经营。供水系统、废水处理场、资源回收工厂、垃圾填埋 场、医院和会议中心都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。合同 外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的途径，是降低成本、节约 开支的有效手段。 5.分权与权力下放 实行分权和权力下放的主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来 赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，
一、市场化的工具 1.民营化 广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足 公众的需求。民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源够 流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是 要实现对公共部门资源的再分配。
途径和优缺点。 2.用者付费 用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由行为者或
20世纪80年代以后，在政策科学及公共行政领域，出现了不少政策工具 方面的论著。主要有：胡德的《政府工具》（1983、1986）。在90年 代，最有影响的著作可能算是彼得斯和尼斯潘主编的《公共政策工具》 （1998），最近几年，政策工具研究开始盛行，在公共管理领域出现了 众多的政策工具研究，主要在美国、荷兰和德国进行的。工具研究盛行 的原因有：首先，它是理论与实践相结合的产物。其次，这是政策执行 的现实需要。最后，工具研究途径的倡导者长期以来政治和意识形态方 面的支持。 二、政策工具研究的内涵和分类 1.政策工具的内涵 有学者把政策工具定义为“影响政策过程以达到既定目的的任何事物”；
列四种广泛的“政府资源”之一，即政府通过使用其所拥有的信息、权 威、
财力和可利用的正式组织来处理公共问题。 ●其他学者
我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手 段。市场化工具是指政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提 供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松 管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达到政策的目标。工 商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效 经验达成政府的政策目标，包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导 向技术、目标管理技术、全面的质量管理技术、标杆管理技术、企业流 程再造技术。社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动基 础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙 伴关系。 三、政策工具研究的途径 国外政策工具的研究已经形成了多种途径，主要有以下四种途径： 1.工具主义。这种途径认为人们知道一种特殊的工具，了解其内在的作 用机制；这种工具的效果已被证明或具有十分的现实性；人们在大部分 可预测的环境中可以期待产生效果。 2.过程主义。这种途径的支持者并不存在着超出特殊具体问题之外的工
使用 者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中 来。（控制污染领域，城市交通控制）。 优点和缺点。 3.管制与放松管制 根据里根的说法：管制是一种活动过程，在这种活动过程中，政府对个 人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种持续的行政管理过程。 管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵 守或者不服从将受到惩罚。大部分管制通过行政法规来进行，并由政府 部门或特别的机构来管理。 放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和 市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。 4.合同外包
具。他们认为，各种工具之间有着重要的区别，没有哪一种或者哪一类 工具具有普遍的适用性。工具的恰当与否是因具体情况而定的。因此， 过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程，而不是工具的特性。 3.权变主义 这种途径所持的是传统的社会计划观点，工具选择的根据是：工具的绩 效特征是如何满足某种特殊问题背景的需要的。因此，工具的研究既要 注意弄清解决问题的特定要求，又要注意选出最适合这种要求的工具。 4.建构主义 这种途径比权变主义前进了一步。它认为，要了解特定工具被采用的脉 络背景的特殊性，就必须了解这些工具的主观意义。
第五章 政策工具
主要内容 政策工具研究的现状 政策工具的研究途径 政策工具的内涵和分类 政策工具一、政策工具研究的兴起 对政策工具的研究有这=着很长的历史，可以说政策研究一开始就伴随着 对政策工具的研究。目前，学术界对政策工具的重视源于政府对自身行 动及其影响的关注。工具研究并不必然地与单一学科保持着联系，相 反，它存在于社会科学的不同领域。 在经济学领域，工具途径已经流行了相当长得时间，为了达到既定的 经济利益，工资、价格以及社会福利政策在传统上一直被当作工具来使 用。 政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》（1953）中 已论及政策工具的基本原理。 在法学领域同样包含着工具研究途径。 公共行政学研究的发展也同样为工具途径的产生和发展做出了贡献。
或
“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多的目的 的
任何事物”；我们将政策工具定义为：人们为解决某一社会问题或达成 一
定的政策目标而采用的具体手段和方式。
●荷兰经济学家科臣最早试图对政策工具加以分类，他着重研究这样的 问题，即是否存在着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。 ●美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过类似的研究，但他 们倾向于将这些工具归入一个宽泛的分类框架中，如将工具分为规制性 工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了他们的讨论，增加了开支性工 具和非开支性工具两种类型。 ●著名政策分析家狄龙将政策工具划分为法律工具、经济工具和交流工 具三类，每组工具都有其变种，可以限制和扩展其影响行动者行为的可 能性。另一种更新近的三分法是将政策工具分为管制性工具、财政激励 工具和信息转移工具。 ●胡德提出了一种系统化的分类框架。他认为，所有政策工具都使用下
合同外包也称合同出租、竞争招标，指的是政府确定某种公共服务项目 的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非赢利机构，中标的承包商 按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公 共产品和服务。 公共服务合同外包的一种特殊形式是：政府保留设施和财产的所有权， 让私人企业去经营。供水系统、废水处理场、资源回收工厂、垃圾填埋 场、医院和会议中心都可以采取这种形式，以求达到更高的效率。合同 外包被视为既提高服务水平又缩小政府规模的途径，是降低成本、节约 开支的有效手段。 5.分权与权力下放 实行分权和权力下放的主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来 赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，