食品安全法解读

《中华人民共和国食品安全法》自２００９年６月１日起施行。该法共分１０章１０４条，分别为总则、食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任和附则。

针对多头监管、政出多门的现状，食品安全法规定，国务院设立食品安全委员会。该委员会作为高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导。同时，食品安全法还进一步明确了各部门的职责。

食品安全法规定，国家建立食品安全风险监测和评估制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。

在总结“三鹿事件”教训的基础上，食品安全法特别明确，要对食品添加剂加强监管。食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠，方可列入允许使用的范围，严禁往食品里添加目录以外的物质。

食品安全法还就统一食品安全国家标准以及保健食品、食品广告等的监管作了规定。此外，食品安全法还加大了对违法行为的处罚力度。

新的《食品安全法》有哪些创新与突破？与原来媒体多次报导的讨论相比进行了哪些改进？还有哪些隐忧？本文在细细研读之后，给以归纳解析。

一、食品安全监管分工：进一步明确了分工，参与者更多，包括行业自律、媒体监督等。

新的食品安全法在“第一章总则”中，对目前的食品安全监管分工进行了具体的说明，把各部委的分工进行了界定，并提议设立国务院食品安全委员会来进行总体的协调。除此之外，还对县以上政府的食品安全监管责任、媒体的监督等进行了更明确的说明。

过去我国“八个部分管不着一头猪”，“管理打架”问题严重，职能交叉、多头食品安全执法检查的现象大量存在。多部门组织开展食品监督检查，浪费了国家有限的公共资源，无端增加了纳税人的经济负担，引起社会强烈不满。这是过去我国食品安全监管机构过多而又相互推诿的真实写照。另外由于缺乏协调机构，

有点好处，各相关部门争相邀功发证，出了事又都说与自己无关。这次大大减少了相关监管部门，并设立的协调机构。

设立国务院设立食品安全委员会。

这次最大的亮点就是成立这个委员会。因为从部委层次来讲，与食品安全监管有关的都是部级单位，身份都应该是平级的，所以如果需要协调的话，让一个平级单位去协调另外一个同一级别的单位在中国目前的行政层级很难，必须要有更高一级的单位来进行协调。早在1999年我写的食品安全文章中就提议建食品安全委员会。因为当时与食品安全相关监管的部门十几个，部门间协调很困难。实际上这也是国外通行的做法，美国虽然与食品安全监管部门不多，但还是设立了总统食品安全委员会，从部级以上层次进行统筹与协调规则。所以这次在各方的大力呼吁下，食品安全法顺应民意，对现行监管体制进行了调整，明确规定“国务院设立食品安全委员会”。这一委员会是一个高层次的议事协调机构，估计应该由主管卫生工作的副总理牵头，对食品安全监管工作进行总体的协调和指导，旨在加强部门间的配合和消弭监管空隙。

实际上在2007年国务院曾经成立过产品质量食品安全领导小组，由当时主管卫生的副总理任组长，秘书处设在质检总局。不曾想三鹿事件，质检部门的免检规定民愤太大，总局局长辞职，食品安全工作改由卫生部门来协调掌控。这次以法律的形式明确设立一个常设机构，可能是想未来在协调各部门时拥有更大的话语权。

卫生部门承担总体协调职责，质检、工商、农业部分司其职。

这些从法律上确定由卫生部门来承担食品安全总体综合协调职责，负责食品安全的风险评估、标准制定、信息公布等，组织查处食品安全重大事故。质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。也就是农业部继续监管食品农产品安全，但在质量安全标准、信息发布要听卫生部的统一协调了。

从监管部门的数量看，过去多时甚至涉及到20-30多个，相当复杂。这次进行了大大的简化，主要包括四个部委。在去年的十七届三中全会已进行的相关的规定，这次又写到法律里面。卫生部成为食品安全监管的龙头，过去龙群无首、群雄争霸的局面得以改进。

卫生部门能否有专业人力承担此项重大任务令人担忧。卫生部门牵头我有巨大的担忧，过去在研究食品安全问题时，跟卫生部门打过不少的交道，感觉这个部门太缺乏食品安全方面的人力，现在突破承担这么大的重任，能否快速增补这方面的人力与能力是未来我国食品安全能否搞好的主要原因。卫生部门拥有太多的医生背景的人员，目前大家对“看病难”“看病贵”一直怨声载道，这次又承担了这么一个老大难问题，也真难为了他们。卫生部的食品安全要想真正地做好这个

工作，需要各方面背景的人才。过去卫生部门只管餐饮卫生，人力很单一，虽然食药局也划归卫生部来管，但这个局名字上叫食药局，实际上工作的重心只在药，食品安全方面的人力也极缺乏。

再者原来承担食品安全重任的质检部门还有没有积极性？这个部门的检疫检测力量还是令人深刻的，过去多年打交道的经验我感觉在食品安全方面专业能力方面，质检部门在所有部委中应该是最强的。只不过上次奶粉事件与美国宠物食品事件事反应太迟顿。还有工商部门过去也是有些地方热心，有些地方觉得与已无关，觉得食品安全流通是商务部的事。这次被赋予这么大的重任，不知工商部门有没有人力来做好方面的工作。

缝隙问题还是没出提出具体的解决办法。另外其实上还有另外一层的担心就是，目前这样的按食物链来分工监管，还会出现大量的环节空隙，而一般的安全事故往往都会在这个环节上出事。目前如何把衔接变成无隙对接是一大难题。比如上次毒奶粉事件，就是奶源站出事，这个站农业部门认为该质检管，质检部门认为是农业部门的事，结果就成了都不管地带。所以这次我对此次修改食品法最关注的地方。目前来看没有切实的办法，虽然成了的食品安全委员会，但那是更高层面的工作。而缝隙是很微观的事。不知道在以后的具体条例中有没有这方面的规定。目前从国际趋势来看，欧洲由于出了太多的食品安全事故，丹麦与英国都把食品安全监管移到一个政府部门来监管，美国也主要由两大部门来管。当然我们食物产业链比他们长很多，企业数量也比他们大太多，规模也很小。如何寻求中国的食品安全监管模式还需要不断地探索。

地方政府要对食品安全的监管职责。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。这是一个新亮点，过去在省级以下，食品安全监管方面一直没有明确的说明。这次规定地方政府要承担起当地的食品安全责任来。出了问题是要问责的，这是一个很大的进步。在该法相关的条文中还规定地方政府要对本辖区内出现的食品安全重大问题及时上报，否则要承担失职责任。

其他监管主体也要发挥积极作用。食品安全涉及太多的产业与行业，仅有政府部门是远远不够的。所以如何发挥相关部门的作用就成为关键。这次该法还专门进行了一些说明，虽然简单了点。比如在总则中提出“食品行业协会应当加强行业自律”，“国家鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作”，“新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。”这些规定很好。过去新闻部门的监督往往被戴上抹黑的帽子，这次他们可以打着这个法律大旗对违法企业进行暴光了。

二、试图通过食品安全风险监测和评估解决“马后炮”问题，但会遇到难以想象的困难。