河南省突发事件应急联动机制构建

河南省突发事件应急联动机制构建

社会应急管理是一个庞大复杂的系统工程，应急联动机制是其中的一项内容。当前全国各地在建设应急联动机制过程中，因政府各部门职责不明晰，政府各应急部门、社会各单位之间尚无法构建统一协调的合成作战模式，应急管理工作存在条块分割现象，以至于出现了“应而不急、联而不动”的管理窘境，应急联动中心尚未真正发挥其应有的功能与作用。加强突发事件的应急联动机制研究迫在眉睫。

一、河南省公共安全形势分析

河南省是人口、资源、农业大省，地处交通要冲，正处于经济转轨和社会转型的关键时期，因此其突发事件有其自身的特点。一是人口众多使得发生突发事件的概率增多。河南省是农业人口大省，人口活动范围广，以农民或农民工为主的劳动大军的科学知识和劳动技能偏低，人员流动多，在公共卫生等领域存在较大风险。二是河南省地处中原，铁路、公路发达，是东西南北交通枢纽，突发事件发生后便于应急处置，但在特定情况下，交通干线本身也可能成为事故灾难多发因素。三是河南省存在突发事件较集中的矿产安全生产领域。河南省地质构造复杂，地层发育比较齐全，成矿条件优越，蕴藏着丰富的

矿产资源，是全国矿产资源大省之一。由于开采矿产资源获利巨大，存在铤而走险的冒险行为，因此在煤矿等矿产资源的安全生产方面比较容易发生灾难事故，突发事件相对集中。

近年来，河南省的公共安全形势总体平稳、趋向好转，各类重大突发事件的起数有所下降，伤亡人数和经济损失也有所下降，应急管理机制更趋完善，县区以上政府综合性专业化的应急救援队伍基本形成。但河南省应急管理的复杂性、严峻性仍然突出，各类公共安全突发事件时有发生，近几年来先后发生了“信阳光山23名学生被砍伤事件”“开封兰考孤儿收养家庭火灾事件”等比较重大的公共安全突发事件，严重影响了人民群众生命财产安全。

河南省高度重视应急处置，在近年发生的突发事件处置中，基本建立健全了应急机构，培养了一支技术比较全面的应急队伍，实施了某些行政区域间的应急联动，充分发挥了应急救援中媒体的作用。但应急处置的实践也让我们认识到，应急难度远超预案，信息的不充分影响危机的正确处置，缺乏系统监测、预警、应对、管理突发事件的科技手段，公共安全产业发展滞后。

二、突发事件应急联动机制

1.基础理论的支撑

协同理论是一门新兴的横跨自然科学和社会科学的交叉横断学科，重点研究各种系统从无序变为有序时的相似性。系统理论认为，虽然自然界存在着差异性较大的结构性系统，但是每个大系统内部是由很多相互影响的小系统组成，它们之间存在着不稳定与稳定两种状态。系统无论是有序还是无序状态，都是多种因素共同作用的结果。协同理论概括了具体现象背后所遵守的共同规律，因而具有广阔的应用范围。就突发事件的应急处置而言，引入协同理论是很有必要的。首先，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统的协同作用决定的，各个子系统协同得好，系统的整体性功能就好，就能产生1 + 1 > 2的协同效应。突发事件应急处置面临着一个复杂多变的环境，在这样的背景下，必须协同好内部各子系统之间的关系，把所有能够协同的力量协同起来就能够提高应急能力。其次，协同理论告诉我们，必须抓住影响事态的关键因素，找准起决定作用的序参量。因为序参量的特征决定了它是管理系统发展演化的主导因素，通过控制管理系统外部参量和加强内部协同，强化和凸现我们所期望的序参量，就能使管理系统有序、稳定地运行。最后，自组织是管理系统自我完善的根本途径。协同是提高自组织的能力和效能的重要形式和手段，只有把自组织协同好才能提高整个系统的功能性。自组织的发展和有机协同是应急联动机制整体功能强大的基础保障。

2.技术条件的支撑

应急联动的执行在人，而人的匹配，职责的明晰，资金与物资等各种应急资源的合理有效配置，不同部门间、不同区域间的合作如何启动，指挥权如何明确，应急处置中如何各负其责，相互配合，都有赖于制度的安排。应急联动支撑包括技术支撑与非技术支撑，两者相互配合，才能成就更好的应急处置能力。目前技术支撑主要指区域间、部门间各原有技术支持资源的整合、升级，新型技术支撑的融入等。技术支撑包含信息支撑、通讯支撑、网络支撑等内容，所有这些与应急联动平台建设密切相关。非技术支撑主要包括突发事件处置的法律法规、应急联动资源及相关的制度设定。总之，成功地应对突发事件，离不开各方面的技术支撑和非技术支撑。

3.运行过程的协同支撑

应急处置的联动侧重于过程研究，作为一项复杂的社会系统工程，它涉及方方面面的内容。就具体运行而言，可从应急联动的模式窥探一二。根据有关研究，国内目前的应急联动还处于探索发展的阶段，可分为集中、授权、代理、协同四种模式。集中模式通过专门的应急联动中心整合政府和社会所有的应急资源，代表政府全权行使应急联动指挥、处置职权。南宁市就是此模式的代表。授权模式是政府利用现有的应急指挥基础，授权给某一部门，承担起应急联动的指挥职能，相关应急部门配合响应。一般来说，这个牵头部门是公安110指挥中

心。代理模式较为简单，由政府成立统一的接警中心或呼叫中心，负责接听城市的应急呼叫，将接警记录按性质分配给一个或多个部门去处理。协同模式是通过重构信息网络平台将多个不同类型、不同层次的部门指挥中心和执行机构组合在一起，按照约定的流程，分工协作、各司其职、信息共享。该模式由多个部门指挥中心和更多个基层远程协同终端构成，不同事件有不同的指挥、执行主体，分类接警、分类处置。

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