行政许可案件审理的研究

行政许可案件审理的研究《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)已于20XX 年7月1日正式施行。

作为一部规范政府工作、转变政府职能和深化行政管理体制改革的重要法律,行政许可法的施行将给整个行政管理与执法的体制、机制和行为方式产生重大而深远的影响,并不可避免地影响到行政审判工作。

因此,结合当前国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》,认真学习、研究好行政许可法,行政审判工作的实际,探索行政诉讼领域行政许可法的贯彻落实问题,是当前行政审判工作的一项重要任务。

一、深入体会行政许可法精神,认真研究行政许可法立法原意。

为充分适应市场化、信息化的世界,切实保护申请人的合法权益,提高行政效率,建设法治政府,从源头上防范和治理腐败,行政许可法充分体现了行政管理体制、机制创新的精神。

主要体现在:-有限行政。

政府、市场、社会的角色应当清晰。

严格限定政府职能。

社会能够自主决定、自律管理的,以及市场竞争机制能够有效调节的,原则上不得设定许可,政府权力不得干预。

-法治行政。

行政许可的设定、实施,必须由符合条件的法定机关严格依照法定权限通过法定程序进行。

行政许可的设定与实施中,应当采取多种方式听取公众、利害关系人的意见。

行政许可收费应当符合要求。

行政机关应当依法履行监督检查责任。

-高效行政。

行政许可的实施以书面审理为主,必须遵守严格的时效限制,能当场作出的必须当场作出许可决定;行政许可实施中必须贯彻便民原则,尽量减轻申请人的负担,减省许可环节与程序,提高工作效率。

-诚信行政。

行政许可法首次规定了信赖保护原则,申请人依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变,否则应当承担赔偿责任,确因公共利益需要变更或者撤回的,应给予补偿。

-责任行政。

行政许可法强化了政府对被许可人的监督检查责任以及政府内部的层级监督和专门监督责任,使权力与利益脱钩、权力与责任挂钩,要求政府依法行政、诚实守信,认真履行法定职责,违法应当承担相应的法律责任。

遵照上述精神,行政许可法在行政许可的设定、实施、收费、监督检查等环节进行了一系列的体制、机制设计与创新。

例如,在设定环节,区分了行政许可的设定与规定,对设定权作出了严格限定,取消了部门规章、省级以下地方政府规章以及规范性文件的设定权;对行政法规、规章的规定权作出了严格限制。

在实施环节,明确了实施机关的范围;规定了相对集中行政许可权,一个窗口对外,统一办理、联合办理、集中办理等工作机制;规定实施机关的公示义务;申请人对申请材料负有诚信义务;听取利害关系人意见与听证程序(采案卷排他主义)。

在监督检查中明确区分了行政许可决定的撤回、撤销、吊销与注销等等。

审判人员在行政审判中,应当结合许可法的上述精神,从整体上理解、把握行政许可法的各项具体规定,这样才能跳出具体条文的局限,从更高、更深的层次上监督行政机关依法行政,促使行政许可法的良法美意落到实处。

二、准确把握行政许可概念,正确界定案件受理范围。

行政许可案件中,涉及到行政诉讼受案范围问题的主要是行政许可和行政许可相关行为。

(一)行政许可准确把握行政许可的概念,是当前行政审判工作的重中之重。

根据行政许可法第二条的规定,行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。

结合行政许可法第三条、第十二条的规定,国务院法制办有关答复意见以及相关人员的理解,行政许可主要具有以下四个特征:一是管理性。

行政许可是行政机关对经济和社会事务的管理行为,例如城市规划管理中对选址意见书的批准,土地管理中对国有土地使用权出让的批准,等等。

管理性主要体现为行政机关在作出行政行为时的单方面性,是否可以得到行政许可,以及行政许可决定的内容主要取决于行政机关的意志。

作为一种单方行政行为,行政许可只需行政机关单方意志即可成立,无需与申请人意思表示相一致,尽管申请人在申请阶段作了意思表示,但该意思表示相对于行政许可决定不具有决定意义或者说形成意义。

这一点与行政合同不同,行政合同是双方行为,行政机关必须与申请人意思表示一致方能成立。

二是外部性。

行政许可是行政机关的外部行政管理行为,例如公安机关对公民申请因私出国护照的审批。

外部性主要体现在行政许可是针对政府机关(包括其直接管理的事业单位)以外的公民、法人或者其他组织实施的行政行为。

审批的外延则要比行政许可广,不仅包括行政许可,还包括行政机关的内部行政管理行为。

例如,财政部门根据《事业单位财务规则》对事业单位资产处置和财务处理事项的审批,外交部门对地方政府外事办公室、有外事审批权的国务院部门颁发因公护照权、护照签证自办权等的审批,等等。

三是被动性。

被动性主要体现在行政许可是依申请的行政行为,行政机关必须应申请人的申请才能启动许可程序。

四是先决性。

行政许可是行政机关依公民、法人或者其他组织的申请,经审查后决定其可以从事有关活动的行为,获得行政许可构成从事活动的前提,是充分必要条件。

取得行政许可,表明申请人符合法定条件,可以依法从事有关活动。

未经许可从事特定活动即为违法。

先决性是行政许可的本质特征,是行政许可区别其他行政行为的最为重要的决定性因素。

例如,行政确认是对特定法律事实的肯定或者否定;认可是特定民事法律行为生效的必要条件,未经认可不生效;行政给付是是行政机关对申请人享有的保障权的实现;免除是作为义务的解除。

上述行政行为均不具有先决性,不构成申请人从事特定活动的充分必要条件。

例如,行政给付中尽管申请人需要先申请并经行政机关批准才能获得保障,但这种审批不是行政许可,因其不涉及到申请人实施某种活动;商标注册虽不是行政许可,但对法律、行政法规规定的必须使用注册商标的商品(如烟草制品)的商标注册除外;建设工程完成后应经验收方可投入使用,该验收虽然类似于对规划、施工许可的监督检查,但鉴于未经验收即不得投入使用,因此也属于行政许可。

值得注意的是,构成先决性的一定要是“充分必要条件”,如仅为“充分条件”或者“必要条件”则不存在先决性,也不是行政许可,例如,户籍登记是申请人获得行政给付的条件之一,但鉴于获得户籍登记并不能直接意味着申请人获得行政给付,因此,作为充分条件,并不构成先决性,户籍登记也不是行政许可。

此外,还可以从功能的角度进行理解,行政许可是“解除禁止或者限制”,是行政机关预知某些风险并事先加以防范和控制的措施,是一种事前控制手段。

凡不是事前控制而是事后监督的,均不是行政许可。

(二)行政许可相关行为行政许可相关行为是指行政许可实施以及监督检查中,行政许可的实施机关或者其上级行政机关、监察机关针对该行政许可决定作出的一些行为,例如变更、延续,年检、撤回、撤销、注销、吊销,抽样检查、检验、检测、实地检查、定期检验,等等。

该部分行为较为复杂,从性质上讲,有的属于法律行为,例如变更、延续、吊销、撤回等行为;有的属于事实行为,例如检验、检测;有的界于二者之间,例如注销等等。

从种类来讲,有的属于行政许可,例如变更、延续;有的属于行政处罚,例如吊销;有的属于行政检查,例如实地检验。

在受案范围问题上,根据行政诉讼法以及有关司法解释的规定,应当坚持以下原则:第一是依法受理,只受理具体行政行为,对一些事实行为例如检验、检测不能受理。

第二是分类受理,对非许可行为不能作为行政许可案件受理,例如吊销只能以行政处罚案件受理,并结合行政许可法以及行政处罚相关法律法规的有关规定进行审理。

第三是灵活受理,主要适用于注销。

注销分两种情况,一种是因特定行政行为(依法被撤销、撤回或者被吊销)而注销的情况下,注销仅仅是事实行为,并不可诉,申请人可以诉注销的原因行为;另一种是因特定事件(发生不可抗力、死亡、终止)而被注销的情况,此时,注销具有法律行为的特性,申请人可以直接起诉。

最后是概括受理,对行政许可相关行为中所有的监督检查行为,申请人均可以行政机关不履行监督检查职责为由提出不作为之诉。

三、深入研究行政许可案件的事实审、程序审与法律审,监督行政机关依法行政。

对行政许可的审理,主要包括事实审、程序审与法律审。

(一)行政许可案件的事实审人民法院在审查行政许可认定的事实以及进行事实认定时,主要涉及以下几方面的问题:1、事实认定方面根据行政许可法第二十九条以及第三十三条的规定,当事人可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式向行政机关提出行政许可申请;行政机关应当推行电子政务,在站上公布行政许可事项,方便申请人通过采取数据电文等方式提出行政许可申请。

申请人通过上述方式提出申请并发生争议时,往往涉及到申请人的身份识别以及视听资料证据的认定等问题。

鉴于视听资料证据的特殊性和相关法律法规规定的缺乏,导致案件事实认定难度较大。

对于申请人的身份认定问题,如果原告对此有争议的,应当结合实际情况由原告承担举证责任。

对于视听资料的提交与认定,人民法院应当按照最高人民法院《关于行政诉讼若干问题的规定》第十二条、第六十四条的规定,对该类证据予以严格把关,防止案件事实的认定错误。

2、申请人的举证责任、诚信义务以及行政机关的核实责任由于行政许可是依申请行政行为,申请人应当提交材料证明自己符合许可的条件、标准,同时承担诚信义务,对所提交的材料实质内容的真实性负责。

申请人履行举证责任不能的,将导致其行政许可申请不被受理或者不被批准。

申请人违反诚信义务的,轻则引起申请不被受理或者不被批准,重则承担行政处罚或者刑事责任。

行政机关的核实责任主要有两种:一是形式审查责任,一是实质审查责任。

形式审查责任主要适用于受理阶段对行政许可申请的审查,以及审查与决定阶段对行政许可法第十二条第(五)项规定的登记事项的审查。

形式审查不涉及申请材料的实质内容,主要审查申请材料的数量、种类、格式是否符合要求,申请人是否有必要申请行政许可以及本机关有无管辖权等等。

实质审查适用于审查与决定阶段除前述登记事项以外所有的行政许可事项的审查,主要审查申请材料的实质内容,即申请人是否符合许可的法定条件和标准等。

实质审查的具体审查方式有书面审查、实地核查、听取利害关系人意见、听证、招标、拍卖、检验、检测、考试、考核等方式。

申请人的诚信义务与行政机关的核实责任既有又有区别,申请人履行诚信义务有助于保证申请材料的真实可靠,事实上可以减轻行政机关的审查负担和工作量,但值得注意的是诚信义务仅仅是一种单方面的行政义务,并不能因此免除行政机关在法律上所负的核实责任,行政机关仍应依法律规定履行其核实责任。

行政机关不履行或者不认真履行其核实责任的,仍应依法判定其承担相应的法律责任。

值得注意的是,尽管行政机关在形式审查中承担的核实责任要轻于实质审查,不涉及到申请材料的实质内容,但申请材料的实质内容确有问题的,诉讼中基于司法审查性质以及追求个案公正的需要,人民法院应以实质审查的标准审查被诉行政许可行为,加重其审查责任,而不宜以行政机关已尽到了形式审查责任为由维持其被诉行政许可。