城市总体规划实施评估研究综述

0508.城市总体规划实施评估研究综述（本文选题领域：城市规划管理）刘建邦徐利权黄蕾周均清摘要：从理论反思与实践回顾的维度对当前我国城市总体规划实施评估研究进行了总结，发现目前我国总规实施评估研究仍处于初级阶段，理论研究中存在众多不足，包括缺乏对国外规划实施评估实践案例的介绍；总规实施评估内涵界定模糊；对总规实施过程缺乏深入分析；缺乏公众参与；总规实施评估实践缺乏滚动开展的机制；特大城市、西部地区的城市评估实践开展不充分等。

应清晰界定总规实施评估的概念，加强对国外规划实施评估实践经验的借鉴，对总规实施过程机制进行深入分析，鼓励公众充分参与总规实施评估，建立总规实施评估滚动开展机制，督促不同等级规模、不同地区的城市广泛开展总规实施评估实践。

关键词：城市总体规划实施评估研究进展1.引言目前，我国的城市化进程正处于快速发展阶段，对发展过程进行回顾与促进地区迅速崛起存在着尖锐的矛盾。

在处理这对矛盾时，我们往往更重视后者，无论之前的规划实施情况如何，新的规划总是被源源不断地制定出来[1]。

虽然近年来对规划的实施情况进行评估的重要性正日益得到认可，但由于我国规划实施评估研究起步晚，研究进程尚处于初级阶段，实施评估中暴露出了诸多问题。

基于以上背景，笔者对当前我国总规实施评估研究的基本情况进行了总结，试图客观地反映研究的现状，找到研究中存在的问题，以期为我国总规实施评估研究指明方向和重点。

2.理论研究2.1.国外相关研究成果的借鉴由于西方发达国家的城市发展已经进入了维护和回顾阶段，其规划实施评估工作开展得较为广泛并形成了丰富的研究成果。

反视我国，囿于城市所处的发展阶段，规划实施评估开展得并不普遍，这导致了我国规划实施评估理论与方法的匮乏。

对国外相关研究成果的借鉴集中体现在两个方面，分别为理论研究成果的借鉴与评估实践经验的汲取。

在对国外理论研究成果的借鉴方面，具有重要意义的研究是孙施文（2003）关于国外城市规划实施评价的理论与方法的综述[2]。

作者回顾了城市规划领域评价的发展历程与重要的实施评价理论，并对各理论的优缺点作了简要的评述。

作者发现城市规划经历了从重编制到重实施；重规划方案评价到重规划实施评价；重实施结果评价到重实施过程评价的转变。

相对于理论与方法的借鉴，我国目前的研究对国外实施评估实践案例的介绍则是一个薄弱环节，仅吕晓蓓（2006）对少数几个国家的个别规划文件关于规划实施监督与评价的重要性进行了描述，缺乏对规划实施评价实践的深入分析，更无所谓对评估实践经验的汲取[3]。

由上可知，需要加强对国外规划实施评估实践案例的介绍，为我国的评价实践积累经验。

2.2.实施评估的内涵对规划实施评估内涵的研究是实施评估的基础性研究之一，然而当前的研究对规划实施评估的内涵却言之甚少，准确定义城市总体规划实施评估内涵的研究更是鲜见。

仅吕晓培（2006）、简逢敏（2006）、林立伟（2010）等人给城市规划实施评估下了较明确的定义。

吕晓蓓（2006）从规划实施评价过程运作的角度定义了城市规划实施评价，认为规划实施评价的首要工作是对实施效果与实施环境进行监测，而后是评价监测结果，再后是对比实施结果与规划目标，最后是调整规划目标、策略与实施手段[3]。

简逢敏（2006）认为规划实施后评估主要是对已付诸实施的规划，在其实施了一段时间之后形成的结果与规划编制的内容是否得到真正的实施，并对其实施结果的作用与影响所进行的评估[4]。

林立伟（2010）则认为城市规划实施评估是指对已编制完成并获得政府部门审批的规划进行方案评估；对正在实施的规划进行定期评估；对已经完成实施的规划进行效果评估[5]。

从以上研究可以发现，目前规划界对城市总体规划实施评估的内涵界定模糊，而“评估”、“评价”二词在相关研究中交替出现更佐证了上述观点。

2.3.实施评估的意义众多学者对总规实施评估的作用进行了归纳。

孙施文（2003）认为通过实施评价可以有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，从而作为规划的内容和政策设计以及规划运作制度的架构提出修正、调整的建议[2]。

徐煜辉（2010）认为中小城市开展总体规划实施评价的意义和价值包括动态引导、整体协调、系统规范、急切和紧迫四个方面[6]。

陈烨（2011）认为总规实施评估的目标和任务包括考察客观环境与发展条件的变化，调校总体规划的目标与方案，制定总体规划的短期行动计划[7]。

汤海孺（2011）认为开展总规实施评估的必要性体现在向上报告、动态评估、加强实施、总规修改四个方面[8]。

虽然总规实施评估的重要性已得到了普遍的认可，但关于总规实施评估的核心意义仍存在一定的争议。

笔者认为，总规实施评估的最终目的在于促进规划的实施。

具体而言，通过总规实施评估可以有效监测实施环境的变化，明晰实施结果与规划编制成果的不符内容，理清差异产生的过程机理，最后通过规划目标的调校、实施政策的完善以及运作制度的改进实现规划的引导与调控功能。

2.4.实施评估的内容2.4.1.评估内容选取的原则总规的内容涵盖了城市发展的各个方面，实施评估并不针对所有的内容。

评估内容的确定首先需要明确的是内容选取的原则。

李玉鸣，沈颖溢（2010）认为总规实施评估的内容体系应突出总规的公关政策属性、空间利用与优化发展情况并以近期建设情况为评价重点[9]。

韦梦鹍（2010）认为总规实施评估应体现在总体规划目标的具体落实情况以及为保证总规目标的落实而采取和制定的相关政策、措施的实施情况两个层面。

反映总规目标落实情况的内容应同时满足：①该内容须能反映各类资源在空间上的落实情况；②该内容应具备总体规划的公共政策属性；③该内容应可以得到客观的评价，并能够反映总规实施的效果。

应评估的政策有两个特点：①该类政策是规划实施中制定或采用的政策；②该类政策有助于直接或间接推动规划目标的实现[10]。

由以上研究可以发现，总规的公共政策属性以及空间属性都在评估内容的选取上得到了体现。

此外，笔者认为，总规实施评估的内容选取还需要坚持全面性、可比性、典型性等原则。

2.4.2.评估的具体内容总规实施评估的内容研究是实施评估研究的核心，其研究成果也最为丰富[11~25]。

现有关于总规实施评估内容的研究已经注意到了实施过程评估的重要性，但仍以实施结果评估为主，对规划的实施过程缺乏深入研究。

规划实施过程评估侧重于分析为促进规划有效实施而制定的政策以及相关制度建设等方面，或在结果评估之后简略地分析影响规划实施的因素。

笔者认为，对总规实施过程的评估应当建立起规划实施的动态模拟机制，以监测实施环境的变化与规划的适应性调整，进而分析规划调整的合理性，这样便可以对规划实施的整个过程形成深入的理解。

除实施过程评估存在的问题之外，规划实施结果评估也亟待完善。

规划实施结果评估面临的主要问题是评估价值取向有失偏颇。

至今为止，大部分的结果评估都以规划实施结果与规划编制成果的吻合度作为评估的唯一标准。

这种评估方法至少存在以下几个缺陷：首先，它的假设前提是原规划方案是科学的，然而由于城市规划本身的复杂性以及规划师个人知识的有限性，并不是所有的规划内容都是完全科学的；其次，由于规划实施过程中存在不确定性因素，规划实施结果难以与原规划成果取得完全一致，即便如此，倘若规划原则在实施结果中得到了充分体现，也不应否认规划在城市发展中所起的作用；再次终极蓝图式的规划本身就存在缺陷，规划具有明显的动态性特征。

2.5.实施评估的方法总规实施评估的方法可以分为定性、定量以及定性与定量相结合三类。

我国早期的总规实施评估主要采用定性的方法。

不可否认，定性分析是定量分析的基础，但定性分析对事物的认知具有模糊性的特点。

定性的方法在总规实施评估中运用的关键不在于方法本身，而在于评估主体的选择。

我国以往的总规实施评估主要由规划编制单位和专家进行，仅对实施评估的结果组织象征性的公示，忽视了公众的意见。

近年来，以指标体系为代表的定量评估方法以及基于GIS、遥感等手段的空间分析技术逐渐得到广泛应用。

如徐煜辉（2010）[6]、段鹏（2011）[17]、李玉鸣（2007）[26]、沈颖溢（2010）[27]等均建立了总规实施评估指标体系并确定了每项指标的权重，然后对指标的实施情况进行打分，最终以分值的量化形式表述总规的实施情况。

邢卓（2011）建立了一套针对城市定位的量化指标以对天津市城市定位的综合实现程度进行度量[13]。

段鹏（2011）[14]、张治清（2010）[21]等则将遥感技术、GIS技术引入总规实施评估。

笔者认为，定性与定量相结合的方法将是我国总规实施评估方法的发展方向。

随着我国城市空间信息数据库建设的日臻完善，评估数据的采集将会变得越来越容易，定量评估工作的开展将会逐步铺开，而对于诸如城市发展政策、规划委员会制度、信息公开制度等决策制度的评估仍将以定性的方法为主。

2.6.评估组织形式目前学界对总规实施评估的组织机关与执行机关达成了一致的认识，即总规实施评估应当由城市人民政府组织，城乡规划部门负责执行，然而关于谁来承担具体的评估工作仍存在争议。

关于这一问题主要有两种观点，一种观点认为总规实施评估应当由规划编制单位或者专家承担具体评估工作；另一种观点认为高等院校、咨询机构等第三方机构应当作为评估的主体。

我国目前的评估实践主要采取第一种评估组织形式。

笔者认为，实施评估人员应当由各种不同背景的人组成，规划编制单位主要作为各方的协调者与评估意见的收集者，主要承担评估的技术性工作，而不夹带主观性的价值判断，评估的主体则是对城市生活体会最深的市民。

这样的评估组织形式至少有以下两点优势：①深化规划编制单位对原规划实施的认识，提升新编规划的科学性；②增进实施评估成果的客观性与公正性。

2.7.评估中存在的问题及问题产生的原因总规实施评估难以有效开展是我国现阶段面临的一个普遍性问题。

现有的研究成果将这一问题产生的原因归纳为主观与客观两个方面。

影响总规实施的主体主要包括规划师、政府机构、公众、城市经济组织等。

规划师的编制思路直接决定了规划成果的可实施性，如传统的规划编制重目标，轻过程；重理想蓝图的构建，轻现状问题的分析；重物质层面的内容，轻实施手段与策略的研究……此外，原规划编制单位认为规划实施评估会影响规划的权威性而刻意回避也增加了评估工作开展的难度。

政府机构，特别是领导对规划实施评估工作的重视程度也深刻地影响着评估工作的开展。

由于目前我国城市处于快速发展阶段，地方政府往往更加重视规划的编制而忽视了规划实施评估。

客观原因主要包括三个方面：①评估工作自身具有的困难性。

规划实施评估的困难性主要体现在实施结果的规划因素难以区分、实施绩效难以评估、评估的价值取向多元化等方面；②城市发展的客观阶段。

由于我国正处于快速城市化时期，城市信息数据库建设滞后，评估工作缺乏必要的数据支撑与经费支持；③总规实施评估研究的现实情况。