浅谈公民资格与社会保障(一)

浅谈公民资格与社会保障(一)

中国在改革开放前，实行的是与计划经济体制相统一的“高福利”性的社会保障政策。20世纪80年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国的社会保障制度进行了一系列与市场经济体制相适应的改革。时至今日，中国社会保障制度的总体框架已经基本建立。然而，仍然存在的一个明显问题是城乡社会保障的不均衡：一方面，城市社会保障制度不断完善；而另一方面，农村社会保障的发展严重滞后。中国社会保障制度的这种城乡二元性，不仅与现代社会保障制度的价值理念相悖，而且不利于中国经济与社会的协调发展。为此，建立覆盖城乡的社会保障体系已成为当前中国社会保障制度改革的主体内容。

两种公民与保障的二元性

中国的各种社会保障基本上都是以户籍为基础的，由此衍生了二元化的保障体制。1958年1月出台的《中华人民共和国户口登记条例》，以法律形式将城乡分割的户口登记制度和限制公民迁徙自由的制度固定下来，标志着现行二元户籍制度的确立。自户籍制度形成始，中国的社会成员就被分明地标示为市民与农民两种身份，与此相伴的是二者作为同一国家的公民，却有着完全不同的社会保障待遇：前者的发展是由国家（包括地方各级政府）财政收入负担的，衣、食、住、行和生、老、病、死均由国家和单位提供和保障；相反，后者的发展则由自己负担，不能享受国家和全民财产带来的利益，被排除在社会福利保障体系之外，得不到与城市居民同等的国民待遇。

迄今为止，政府在城市社会建立了多重保障制度，保障范围包括最低劳动工资、养老、医疗、失业、生育及居民最低生活等。相比之下，农民和农村从一开始就被排除在国家的社会保障体系之外。在社会保障体制不断建立健全的今天，中国农村的社会保障形式也主要是社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险，保障的对象基本上是困难户和五保户，农村大多数人还是无法享受社会保障，有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排除在保障体系之外。

二元社会保障体系在中国社会发展的特定时期内曾发挥一定的积极作用，它使国家以极低的成本维持了农民的基本生活，将农业积累转化为推动工业化发展的原料和资金，保证了工业的超常规发展。然而，改革开放以来，随着社会经济的发展，计划经济体制下形成的二元保障体制的消极影响日益凸显，成为不利于经济与社会协调发展的极大障碍。

在城市化快速发展的进程中，保障的二元差距又出现了新的表现形式，即表现为进城务工农民社会保障的缺失。户籍制度的限制使得进城农民无法进入城市中的首属劳动力市场，成为正式职工，这就意味着他们不可能享受相关的社会保障待遇。据国家统计局2006年的调查，74.81%的农民工未参加任何保险，其中没有购买养老、医疗、失业和工伤保险者分别占被调查农民工总数的73.37%、73.77%、84.65%和67.46%。另据2004年劳动和民政统计年鉴中披露的2003年数据，城镇劳动者人均社会保障支出为1765元，而农民工仅为14元，差距高达126:1。社会保障的缺失使得工资待遇低、劳动强度大的进城务工农民成为城市社会中最脆弱的群体。这就是说，尽管改革开放以来我们在建立健全社会保障体制方面做了大量工作，但社会保障的二元格局并未彻底打破。

公民资格——社会保障制度的价值基础

对于中国目前尚未根本改变的社会保障的二元格局，有学者认为这是由于经济发展水平还没有达到建立覆盖全局的社会保障的程度。还有人认为是国家对农村社会保障投入不足的结果。其实不然，有研究表明，德国、法国等较早建立农村社会保险制度的国家，在类似中国或更低经济发展阶段时，都已成功地建立了农村社会养老保险制度。在印度，为避免出现“因老返贫”而实施了为65岁以上农民每月提供5美元养老金的农村养老保障机制；即使在越南，也以“米保障”这一特殊的方式建立起了农村社会养老保险制度。这些案例表明，即使在经济发展相对落后的阶段和国家，城乡居民也可以享有同等的社会保障待遇。这也提醒我们，中

国农村社会保障的缺失，主要不是经济发展水平不够，也不能简单地理解为国家公共财政的投入不足，我们需要探讨的是更为深层、更为根本的原因和机制。

如前所述，中国社会保障制度对农民的排斥是以户籍制度为基础的。而进城农民社会保障的缺失也是源于这一制度的限制。因此，从最根本上讲，中国城乡社会保障的不公平和不均衡是由因户籍隔离而形成的公民身份差异造成的。这导致了国家对农村社会保障的支出严重不足，造成了农村社会保障发展的严重滞后和缺失，使得农民这一身份群体作为特定社会的公民在“应有”与“实有”上存在着极大的不一致。换句话说，同一社会中公民资格/身份的差异化乃是形成中国二元社会保障体制的深层原因。