按照现代化小城市的要求推进卫星城市的开发建设

按照现代化小城市的要求推进卫星城市的开发建设，是加速城镇化，提振内需，破解中心镇发展瓶颈的有效手段；同时卫星城市也是宁波构筑网络化大都市的关键一环，是连接城乡的关键节点。从国外发达国家的实践来看，卫星城市的发展是城镇化与工业化互动发展的必然。宁波卫星城市的试点本身是扩权强镇的改革深入，是宁波加快科学发展、转型发展、和谐发展的重要战略举措。宁波卫星城市的建设是以原有城镇为基础的，但是要实现由“镇”向“城”的跨越式发展，必须创新体制机制，逐步建立一套与卫星城市发展相适应的体制机制，使得新的生产关系不仅能适应生产力发展的要求，且能促进生产力的发展。

一、卫星城市的制度框架基本明确

2009年，宁波选择泗门镇、观海卫镇、慈城镇、集士港镇、溪口镇、西店镇以及石浦镇等七个镇开展卫星城市的试点，通过着力完善试点卫星城市的配套政策和管理权限来加快城镇化的进程，推进卫星城市的加速发展。通过一年来的实践，宁波不断创新卫星城市开发建设的体制机制，卫星城市的制度框架已基本明确。

（一）加快卫星城市规划的修编

七个试点卫星城市按照各自的功能和定位，积极开展规划的修编。泗门加快完善城镇规划体系，已启动新一轮的泗门卫星城总体规划、土地利用总体规划和产业发展规划；观海卫初步编制了观海卫经济和社会发展“十二五”规划、城市总体规划、土地利用总体规划，基本完成了鸣鹤历史文化名镇保护规划、污水排除专项规划等；慈城积极调整规划，正重新修编慈城城镇规划、土地利用规划、产业发展规划；集士港陆续制定了《集士港土地利用规划》《集士港总体空间布局规划》《集士港核心区开发建设规划》，确立了“东工、中城、西北旅”的发展架构；溪口已初步完成了《卫星城市发展总体规划纲要》的初稿，基本编制完成了《土地利用总体规划》，并制定了《溪口卫星城市建设重点项目规划（2010—2015）》；西店加快了规划编制的推进，目前已启动了《西店镇镇域总体规划（2010—2030）》《西店镇镇区总体规划（2010-2030）》和《总体城市设计》的修编，《西店镇经济社会发展总体规划（2010-2020）》也在编制之中；石浦积极启动了《石浦镇总体规划》《石浦镇新一轮土地利用总体规划》等19项发展规划的编制工作，至2010年10月已完成其中的12项编制工作。

（二）建立卫星城市土地利用保障机制

七个试点卫星城市在法律法规以及规划许可的框架内，进一步优化用地结构和空间布局；宁波市国土部门每年将再单独给予试点卫星城市一定的建设用地指标。当前，七个卫星城市所在的县（市）、区也已出台了一些政策支持卫星城市的用地。概括来说，目前主要有以下几种实施政策：一是在新一轮土地利用总体规划修编过程中，充分考虑试点卫星城市的

宁波卫星城市试点现状与制度设计

用地需求，着力优化卫星城市的用地结构和空间布局；二是适当降低基本农田保护指标；三是对于卫星城市区域范围内海涂围垦获取的土地指标按比例返还，对于整理复耕获得的土地指标全额返还；四是对于需要占用耕地而卫星城市又难以自求平衡的，允许其在所在县（市）、区范围内实行统筹解决；五是积极探索“以宅基地换住房”的体制机制，通过大力推进农村住房制度改革和集中改建，将由此形成的建设用地用于卫星城市的建设，并积极试点探索农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的运作机制。

（三）扩大卫星城市融资渠道并加大财政扶持

七个试点卫星城市积极扩大融资渠道，市以及其所在县（市）、区通过政策倾斜，加大了资金扶持力度。七个卫星城市在具体政策的落实上也大同小异。概括来说，在扩大融资渠道方面，具体措施有以下几类：一是组建城镇开发投资公司，推进卫星城市的开发建设；二是积极探索多渠道、多方式的融资模式；三是加快组建村镇银行，支持金融机构增设分支机构，推进原有商业银行升级为县一级支行，积极筹划设立小额贷款公司。

在财政扶持方面，具体措施主要有以下几类：一是纳入市级统筹范围的试点卫星城市的土地出让金上缴部分全额留镇，市补助专项资金优先安排；二是享有相当于县（市）一级的财政权，财政分成收入以2009年为基数，新增收入全额留镇，新增支出也由镇负担；三是设置镇级金库，实现财政与宁波市的“直通”；四是调整卫星城市财政收入基数，创新市、镇两级财政收入分成体制；五是加快财政体制改革，积极扩大卫星城市税源。

（四）积极创新城市管理体制

试点卫星城市在城市管理上，均采用“大城管”的模式，即设立综合执法局，统一负责辖区内市容环境卫生管理、城乡规划管理、城市绿化管理、市政公用管理、道路交通管理、文化市场管理以及工商行政管理中涉及城市管理的方面，行使法律、法规、规章、规定的行政监管权、行政处罚权以及行政强制权。

（五）积极完善机构设置与人事管理

试点卫星城市在机构设置与人事管理上，做了积极的创新。一是优化内设机构，构建城市化的管理体系。一般来看，调整后的机构主要分别对应七个方面的内容，党政综合、农村发展、综合治理、经济发展、城乡建设、社会事务管理以及财政，承接下放的管理权限。二是创新市派出机构设置，组建国土规划环保局，建立“大部制”的管理方式。三是设立综合

执法平台，采用“大城管”的管理方式。四是积极实施与卫星城市管理相配套的人事改革。包括主要领导成员高配、机关干部双向选择、部分中层岗位公开竞聘以及挂职锻炼等。

二、当前卫星城市的制度框架在运行中遇到的问题

宁波卫星城市的制度框架已基本建立，但是在新老制度的交替过程中以及新制度的运行中，也暴露出一些制约卫星城市发展的问题。

（一）规划衔接以及统筹规划的问题

卫星城市普遍存在街道差、建筑乱、产业布局分散、规划与实际脱节，以及市、县、镇、乡规划衔接不良的问题。从目前卫星城市规划的编制看，试点卫星城市的多数规划是以城镇原有的规划为蓝本进行修编的，且多数仍处于修编之中。新与老规划的衔接问题，以及新规划的落实仍有待检验。

（二）要素保障的问题

按现代化中小城市的标准去建设卫星城市是一项大投入、复杂的系统工程，需要有土地、资金、人才等多方面的要素保障，但是从推进的进程看，仍存在不小的问题。一是投融资体制尚待完善。从目前看，试点卫星城市均已组建城镇开发投资公司来推进城市的开发建设，虽然股权结构有所差异，但是开发建设尚处于起步阶段。政府是开发的主体，但是为了缓解资金压力，需要有社会化的投融资模式，目前这方面较为欠缺。村镇银行、小额贷款公司多数处于筹建时期，对于少数已建立的，其运作模式、实际运作的效果尚待实践的检验。二是资金压力不小。在财政扶持方面，相关政策已基本落实，但是考虑到卫星城市建设前期资金投入是十分巨大的，要按照城市的要求进行建设，并到达自收自支的财政目标，压力不小。三是现有土地指标仍难以满足需求。土地是卫星城市发展的关键要素资源，试点卫星城市在政策的倾斜下，增加了一定的土地指标，但是建设用地仍难以满足需求，农村住房制度改革以及农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的运作机制尚在探索、推进之中。四是专业人才短缺。各试点卫星城市人才的配备与实际的人才需求仍有不小差距，突出表现在规划、城建、开发、融资、招商等一些专业领域高素质、复合型人才的缺乏。

（三）管理体制的问题

针对试点镇普遍存在的责权不匹配、有责无权、有事难管的现状，宁波对卫星城市的管理机制进行了积极的创新与设计，但是仍存在一些问题。一是试点卫星城市机构设置已经完成，运作机制、组织体制以及上下级的对接仍处于磨合阶段。二是面对新的岗位，人员对于业务流程以及新的运行体制的适应，不仅需要时间，而且对照熟练办公、高效办公的要求，更需要有完善的培训机制以及人才储备与之相配套。三是综合执法局成立时间尚短，运行机