中国政府监管体制的战略思考_余晖

第12期(总第289期) 2007年12月

财经问题研究

R e s e a r c ho nF i n a n c i a l a n dE c o n o m i c I s s u e s

N u m b e r12(G e n e r a l S e r i a l N o.289)

D e c e m b e r,2007

·产业组织·

中国政府监管体制的战略思考

余　晖

(中国社会科学院工业经济研究所,北京　100836)

摘　要:监管在政府行政治理结构中扮演着重要的角色,对社会经济发展影响至关重要。伴随

着监管体制在中国的确立和发展,需要从全局高度来思考整个政府监管体制问题,重新明确监

管体制建立的基本原则,反思现行监管体制的不足,提出下一步完善我国政府监管体制的战略

对策和建议。

关键词:政府监管;独立性;监管体制;行政体制改革

中图分类号:F120.2 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2007)12-0030-06

一、对我国现行监管体制的审视

如果从1993—1994年度算起,大规模的监管制度建设在中国只有短短13年的历史,客观而言,其效果是很不理想的。更为尖锐的评价应该是,政府监管不但未能有效治理“市场失灵”,反而因监管权力的滥用和虚设而导致了更严重的“市场失灵”。因为监管的普遍失效,不仅抑制了市场和社会自律治理的有效性,甚至导致了市场秩序恶化,被监管企业、消费者和社会因而承担了过多的成本。我们不妨从经济性监管和社会性监管两个领域分别简要地来说明这一判断。

在经济性监管领域,我们看到的是一种监管机构“傍大款”的现象。首先,以行政性国有垄断企业为主的“被监管者”(如石油天然气企业、电网企业、国家铁路、国家邮政、四大商业银行、中航油以及城市公用企业等)滥用垄断行为(垄断定价、纵向控制、阻碍互联互通)长期得不到遏制,工商企业用户和消费者权益因而受到损害。其次,建立在行政性垄断基础之上的严重的行业准入歧视性监管,限止了民营企业的竞争,导致某些瓶颈产业难以更快发展。再次,许多竞争性行业存在市场秩序混乱(如证券市场黑幕交易、药品交易腐败丛生、房地产业暴利)等。但在这些垄断事件的背后,我们看到的是监管者往往站在垄断者一边的怪象。

在社会性监管领域,我们看到的则是“问题都出在地方”的现象。随着市场化改革的深入和经济增长的加快,社会性监管的行政执法效果反而日趋恶化。首先,消费者权益难于实现。很显然,消费者权益保护制度的建设和完善程度远落后于消费者自我保护意识的觉醒程度。消费者为得到被侵害的权益而付出的代价(如自我举证、自行申请质量检测过程所支付的钱财、时间)往往让消费者望而却步。其次,居民的健康、安全正受到日益下降的产品及服务质量的威胁。大到建筑物,小到电源开关无处不在。药品、食品等产品的假冒伪劣现象让人震惊,医疗事故曝光频繁。再次,职业安全与卫生水平下降。十多年来,恶性及重大生产事故逐年小步递增(尤其是煤矿和交通运输行业),死伤

①收稿日期:2007-09-20

作者简介:余　晖(1963-),男,江西铅山人,研究员,中国经济体制改革研究会公共政策研究中心主任,国务院行政审批改革领导小组专家咨询组成员,主要研究领域为政府监管。

人员也不断增加,职业性疾病患者的发生及死亡数也一直居高不下。企业,尤其是乡镇企业、外资企业存在大量不遵守劳动安全与卫生标准的现象。此外,环境状况在恶化。环境保护有法不依、执法不严、违法不究的现象随处可见。现在,以城市为中心的环境污染仍在发展并迅速向农村蔓延,资源浪费、生态破坏的范围仍在扩大。一旦上述各领域事故发生,我们发现往往是地方政府官员(而非中央或地方相关监管机构)在承担行政责任。

一般来讲,监管体制应遵循独立性、合理性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和可信性等八项原则。笔者不妨对照监管八原则来一一检查中国监管体制的现状。

1.独立性

无论在经济性监管领域(垄断产业)还是在社会性监管领域(居民安全和健康),中国目前的行政监管机构都不同程度地存在政企不分、政事不分、政资不分和政社不分的事实。一些机构存在集宏观调控、市场监管和公共服务三项职能或其中两项职能为一体的现象,不但使其本身的市场监管难以做到公正公平,而且还严重影响了其他专业监管机构的独立性,使后者难以完全发挥其监管职能。

如国家发改委,除了制定国民经济和社会发展规划,还具有投资审批和价格监管的职能,而实际证明,它的后两项监管职能的效果较差,但由于没有法律约束,却不用承担任何责任。

如果不改变这种状况,行政监管机构就很难具备独立性,很难摆脱部门偏好,从而难以在中立立场上公正执法,或者难以有效利用有限的行政资源,从源头上遏制寻租和腐败的机会主义倾向。

2.合理性

随着市场主体多元化和市场资源配置的作用逐步加大,有些机构设置所立基其上的行政职能实际上在逐步减少,他们的存在反而有碍经济社会体制的深化改革。如信息产业部,除了对无线电频谱和几大基础电信运营商进行互联互通监管外,其他的职能几乎完全可以由市场和协会组织去承担。再如体育总局、广播电影电视总局、文化部、教育部、卫生部,其下属的事业性单位基本走上了企业化运作的轨道,随着这些领域民营经济的逐步壮大,这些机构的存在很难为这一新生的市场提供公平竞争的市场环境。因此,应该逐步弱化这些机构的行政职能。虽然行政审批改革依据《行政许可法》确立的合理性原则对现有行政(监管)机构的审批性职能进行了一些废除,但大量实质的行政性审批职能却因为“合法”而被保留下来,这些被保留下来的审批职能又通过新的机构改革“三定方案”被再次合法化。

3.合法性

我国的行政管理体制改革一直缺乏完善的法律环境。在发达国家,进行一项行政改革,必须进行相当长时间的立法工作。比如说要成立或者撤销一个机构,都要通过相应的法律来规定。而我们的机构改革不是这么做的,通常是采取“三定方案”(定机构、定职能和定编制),这样做出现过很多问题,一些行政机构并没有合法的地位,也没有一部法律来授权他管理这个行业。

比如说《药品管理法》是1984年颁布的,当时的行政管理部门是卫生部,1998年机构改革以后,成立药品监督管理局,但对这部法律一直没有修改,行政主体还是在卫生部,而“三定方案”实际上把药品管理的权力给了药监局。直到新的《药品管理法》于2003年9月1日才通过,这中间存在这么长时间的法律真空,这会影响到现行执法机构执法的权威性。而成立药品食品监管局后,却又依然没有对食品法进行修改,食品执法实际上依然属卫生部的职能。

4.透明性

由于至今尚未颁布一部政务公开的法律或法规,因此,监管机构的透明性与其他行政部门一样参差不齐。监管政策或规则产生的公开性和公众参与度之低自不必说,就连最需要透明的听证会也是如此:听证材料、听证代表的选择、听证程序、听证记录等不但很不完全地向公众公开,甚至听证代表也只能在极短的时间(一般是半月以内)内来消化专业性较强的听证材料。因此,听证会被公众贬为“安民告示”和“黑箱操作”也就不足为奇了。

5.可问责性可问责性的问题尤为严重。第一,许多具有监管权力的部门(如发改委)本来就没有相关的法31中国政府监管体制的战略思考