日本“介护保险”对中国养老保险制度的启示

日本“介护保险”对中国养老保险制度的启示日本“介护保险”对中国养老保险制度的启示日本的“介护保险”制度经过3年多的酝酿与讨论，日本的“介护保险”制度自2000年4月1日实施。

由于二战后日本社会的出生率不断下降和人均寿命不断提高，日本社会的老年问题愈来愈突出，养老保险的压力十分严重。

尽管早在二战结束之后，日本参照北欧的模式建立了以年金制为核心的养老保险和福利制度，但随着近年来日本经济的不景气，日本中央政府财政对养老保险的支持已面临很大的困难。

于是，能否通过市场化的运作和竞争机制的引入建立一种能够减轻中央财政负担的新的养老保险制度，就成为日本政府和学者关心的主要问题。

“介护保险”制度正是在这种背景下产生的。

“介护保险”，就是借用社会或私人的力量，对需要照顾的老年人口提供相应的生活服务，以满足老年人的生活需求。

与年金制从经济上提供必要的经费保障不同的是，“介护保险”更多关注的是老年人口因年老而带来的生理需求。

如果说年金制通过经济措施保障的是老年人的生活水平的话，那么，“介护保险”则企图通过相应的生活服务以保障老年人的生活质量。

因此，“介护保险”更多与医治、护理和生活照顾相联系。

日本“介护保险”的实施，以县级以下地方政府（市、町、村）为主体，“介护保险”保险金的构成，由政府承担50%，其中中央政府承担25%，县级政府承担12.5%，市、町、村承担其余的12.5%；“介护保险”的对象分为40～64岁人口和65岁以上人口两类，他们分别承担保险金的17%和33%。

个人承担部分，以2700日元为基本水平在现职人员工资中扣除，或在退休人员的年金中扣除，对于自由职业者则要求其向专门管理机构上缴。

“介护保险”的具体运作，首先由需要介护者本人提出申请，再由政府组织的专门评估机构对老年人需要照顾的程度予以界定，分为部分介护、轻度介护、中度介护、重度介护、最重度介护和特重度介护6种。

不同程度的介护政府所给予的补贴程度也不同，介护程度越高，政府所给予的补贴越大。

政府鼓励民间企业和私人投资者投资的服务企业为老年人提供必要的生活服务，并运用市场原则和竞争机制由需要介护者选择。

在日本社会涌现出一大批参与“介护保险”的服务企业，就连丰田公司这样的大企业也参与到了为老年人服务的“介护保险”服务行业，甚至有人认为这是使日本经济回升的新的经济增长点。

“介护保险”实施不到一年，在日本社会获得了85%的民众支持率，中央财政节省资金达4万亿日元，大部分保险对象享受到了应有的生活服务。

但是，“介护保险”在实施过程中也出现了许多问题。

民间企业的盲目介入，使老年人口这一社会弱势群体成为企业赚钱的对象；需要个人部分出资的“介护保险”对象也会因昂贵的服务费而降低服务消费水平，进而又使得服务企业降低服务水平和服务质量，如有些企业为了降低成本而使用外国劳动力，这就在照顾老人的过程中出现了诸如语言障碍、文化冲突等问题，使得以满足老年人生活质量为目的的“介护保险”产生了降低生活质量的客观事实。

（注：日本中京大学访问西安代表团的交流资料。

）“介护保险”对中国的借鉴尽管“介护保险”存在许多问题，但日本政府针对日本社会老年问题突出的状况，将养老保险从以资金运作为主的“年金制”保险制度层面发展为以生活关护为主的“介护制”操作层面，并运用市场化的理念为老年人提供生活服务，对我国社会的养老保险事业具有一定的借鉴意义。

（一）养老保险制度的实施，必须由制度层面推进到操作层面，才能体现“老有所养、老有所安”的社会主义保障原则。

老年人作为社会上的弱势群体，由于年老体弱，难以凭自己的力量抵御生存风险的冲击，而一个健全、美好的社会，有责任为老年人建立起抵御生存风险的制度保障。

我国《老年人权益保障法》第二十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。

”这就为构建一个健康的老龄化社会、保障老年人“老有所养”提供了法律依据。

养老保险制度能消除老年人对生活保障的后顾之忧。

随着生命的延伸，老年人生活中的各种风险也会接踵而来。

我国优良的家庭养老的传统在一定程度上消除了没有收入来源的老年人老无所养的忧虑，但是随着家庭趋向小型化，独生子女家庭增多，妇女广泛就业，能否继续依靠家庭养老来防范老年人在以后生活中的诸多风险，是一个非常严峻的问题。

养老保险制度，可为老年人解决后顾之忧，是现代社会的基本责任和明智选择。

养老保险是保证老年人“老有所养”、“老有所安”的最有效的途径。

“老有所养”、“老有所安”既是一个经济问题，经济收入在很大程度上决定着人民群众的生活水平，老年人的生活保障来自于收入的保障；同时又是一个社会问题，经济收入从某种程度上只是决定着生活水平，但养老保险还与生活质量有关。

因此，养老保险制度一方面要能够保证老年人在丧失劳动能力之后，仍有稳定的收入来满足基本生活的需要；另一方面还要通过一定的制度安排以保障老年人在丧失劳动能力之后的生活质量，以使他们能够安享晚年。

制度作为人类社会活动的规范体系，不仅包括一定价值原则、道德观念和明文规定的制度设计，更重要的是还包括通过一定的组织实体和物质手段来操作的制度实现。

养老保险作为现代文明社会的一种制度安排，同样包括制度设计和制度实现两个方面，即一方面通过国家相关政策法规和机制设计明确规定养老保险的组织、管理和资金运行；另一方面还要通过一定的组织保障和政策落实确保养老保险的制度实现。

从人的需求多样性原则出发，养老保险不仅要满足老年人口的经济需求，即通过基本的养老金来保障老年人口的基本生活水平；而且还要满足老年人口的其他社会需求，诸如因年老体弱带来的医疗需求、生活照顾需求和消除孤独的精神文化需求等。

我国养老保险制度自20世纪50年代初期建立以来，经历了近50年的实践，对保障离退休人员的基本生活、稳定社会、促进经济发展起到了重要作用。

截至1996年底，全国8758.41万职工和2358.31万离退休人员参加了基本养老保险，分别占全部企业职工总数的78.4%和离退休人员总数的95.33%。

此外，参加11个行业养老社会保险统筹的职工已达1400万人，其中离退休人员359万人（截至1996年6月）。

这说明城市职工养老社会保险的覆盖面远远超过半数。

参加各地社会保险机构经办的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的职工分别为206万人和219万人。

参加各级工会举办的职工互助保险，包括企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的职工为260万人，基本养老保险滚存额达到578亿元。

（注：陈佳贵、罗斯纳等：《中国城市社会保障的改革》，德国阿登纳基金会系列丛书，第107页。

）20世纪80年代中期以来，我国对养老保险制度进行了一系列改革，养老保险费用实行国家、企业、职工个人三方负担，确定了建立国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险多层次的养老保险体系的目标。

1993年，养老保险制度进行了重大改革，实行社会统筹与个人账户相结合的原则。

社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度是我国在世界上首创的一种新型的基本养老保险制度。

这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。

因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

（注：中国劳动部课题组：《中国社会保障体系的建立与完善》，中国经济出版社，1994年版，第74～75页。

）中国养老保险实质上不是纯粹意义上的社会保险，而是混合保险制度。

这是在吸收外国经验教训、结合中国国情而构建的养老保险的三个层次。

在政府举办的基本养老保险中，社会统筹部分实现全国范围统筹后互济性最强，是典型的社会保险；个人账户部分互济性较弱，具有社会保险的一定色彩。

企业补充养老保险仅仅在企业范围内调剂，互济性最弱。

但是，我国现行的社会保险制度，尽管涵盖了养老保险、医疗保险等与老年人社会保障相关的内容，但在实际运行中养老保险和医疗保险按两个系统分别运行。

或者说，现行的养老保险制度只是从经济（经费）保障上作出了明确规定，规范了国家、单位和个人在养老保险中的角色地位。

显然，养老问题不单单是一个经济或经费问题，当一个人年老以后，他（她）不仅仅需要一定的经济条件作为基础保障，更为重要的是他（她）需要生活的照顾和精神的慰藉。

在这一方面，日本的“介护保险”值得我们借鉴。

事实上，我国城市社会中曾经出现、目前正在逐步得到强化的社区服务和社区建设在一定程度上具有对老年人口生活照顾和精神慰藉的功能。

社区作为地域性的人类生活共同体，其生活主体正是需要社会关护的老人和儿童等弱势群体，尽管青壮年也生活于社区，但他们更多参与的是各自职业的社会生活，从某种意义上讲，青壮年首先是“单位人”，其次才是“社区人”，而老年人口才是真正意义上的“社区人”。

我国目前的社区建设尽管具有一定程度的老年保障功能，但这只是基层社区工作者基于社区老年人口需要和尊老爱幼传统而进行的自发行为。

现代社会作为一个高度组织化的社会，单个人、单个群体或组织的行为即使对社会进步有十分积极的作用，也必须通过制度化来规范，因为制度化的人类行为才能最终保障人类社会生活的秩序化。

因此，我国养老保险制度创新，必须从资金保险的制度层面推进到生活服务、生理关护的制度操作层面，真正实现“老有所养、老有所安”。

（二）我国养老保险制度的实施，可以利用市场机制进行准市场化的运作，最终走出“国家养老”的怪圈，真正实现养老保险的社会化。

养老保险作为一种制度安排，经历了由“家庭养老”的非正式制度到“国家养老”的正式制度的变迁过程，这种养老保险的社会化变迁是人类社会的一大进步。

我国的养老保险制度由企业的劳动保险演变而来，1951年，我国就开始实行劳动保险，形成了一种以企业为主导并辅助以一定社会性的社会保障制度，劳动保险的全部资金由雇主交费支持，个人无需交费，不体现劳动者之间的社会共济关系，仅体现了雇主对劳动者承担的义务；1969年，财政部规定企业不再缴纳劳动保险金，企业员工的劳动保险待遇从企业“营业外支出”账户列出，这样，劳动保险完全就成了企业的责任；由于那时的企业是计划经济体制下的并非自负盈亏的国有企业，企业利润必须上交国家，而企业亏损则可以通过政府得到补偿，劳动保险支出对企业的损益并无影响，劳动保险的主体仍然是国家，保险对象是具有“公家人”身份的国有企事业单位职工干部，因而，这种“企业保险”实质上仍然是“国家保险”。

自20世纪80年代开始的经济体制改革动摇了“国家保险”的经济基础，随着政企分开、企业自主权扩大，改变了企业与政府的分配关系，社会保险主体的企业责任与国家责任开始分离，政府悄然后退使保险待遇的支付责任主要落到了企业身上，企业的利益直接受到影响。