长三角城市群产业分工与合作障碍机制分析

■谭 龙/文长三角是中国人口密度最大、城镇分布密度最高、经济发展最具活力的地区之一。

但20多年来，一体化的进程仍然较为缓慢，存在着长期得不到解决的“顽症”，产业分工与合作存在诸多的问题。

区域规划各自为政，产业同构、重复建设现象依然突出。

长三角地区16个市（本文选取的长三角范围为两省一市）在各自的区域规划中都以“国内先进”、“国际接轨”为目标，自定目标、自成体系，缺乏统一的视角和引导，彼此之间不能“兼容”。

以新兴产业发展为例，在国家经济结构转型过程中，新兴产业成为经济发展的重要动力，为获得新一轮先发优势，长三角城市群又同时瞄准了产值高、能耗低的新兴行业，缺乏分工与合作的产业导向，使得长三角面临继传统行业产能过剩之后的另一问题：新兴产业产能过剩。

由于长三角城市群经济基础好、科技水平高，新兴行业产能过剩比其他地区突出（见表1），长三角城市群产能过剩也较为明显。

16个城市中，以新能源、新材料、生物作为重点产业的城市分别有15、13、14个；在创意产业发展上，长三角地区形成上百个创意产业园区，仅动漫产业而言，园区数量多、结构雷同的现象就很普遍，产业的雷同直接导致产能过剩。

在区域的产业发展中，长三角产业分工与合作存在诸多的矛盾与问题，影响区域产业的分工与和合作的主观与客观因素有哪些方面？从区域产业合作与分工的一般规律来看，区域产业的分工与合作即受政府主体行为的约束，同时也受到制度要素以及外部环境客观因素的制约。

本文从三个不同的约束要素对长三角城市产业分工与合作进行分析，从区域的制度障碍探讨制度要素对产业合作与分工的影响机制，从分工与合作技术障碍方面探讨合作的实施主体以及基础建设的重要性，从政策障碍探讨人才流动以及市场准入条件对区域之间一体化的影响。

一、制度障碍分析（一）区域机构管理职能缺失长三角城市群合作领域不断深化、合作机构不断长三角城市群产业分工与合作障碍机制分析增加；基础设施建设、环境保护、旅游资源的开发与整合、贸易一体化、产业结构转移和升级、搭建信息服务平台等项目和内容不断扩大；并创建了长期互动的组织机制——长江三角洲城市经济协调联席会，签署了诸多合作协议，如《长江三角洲旅游城市合作宣言》、《长三角道路运输合作和一体化协议》、《长三角人才开发一体化共同宣言》、《长三角区域环境合作宣言》、《长三角标准化服务合作宣言》、《共同推进长三角创新体系建议协议书》等。

但是，长三角地区尚未有一个明确的项目管理与负责的主体。

无论是区域环境的治理还是旅游资源的整体开发，都是由各省市政府部门专题合作的形式展开，缺乏有效的制度约束与实施主体。

这与长三角目前组织机制密切相关，长三角政府层面驱动机制目前主要有：三省市主要领导定期磋商机制、苏浙沪经济合作与发展座谈会、长江三角洲城市经济协调会等。

其中第一种机制指三省市主要领导就区域发展的重大战略问题进行定期磋商会谈，提出区域合作的阶段要求和重点事项；后两种机制主要是具体落实三省市主要领导确定的合作领域和推进具体的区域合作交流工作。

这样的组织机制是上层组织确立好了合作方向，下面各个专题组负责每个项目的协调措施，协调会进行合作的相关工作。

但协调会不具备管理职能，专题的合作缺乏相应的牵头实施的主体，而且由于各个领域的合作是跨行政区，区域的合作部门的权利受到限制，其管理范围仅仅限于本行政区内。

缺乏相应的实施主体，无管理职能的协调会限制了长江三角洲产业的深度合作与分工。

（二）缺乏区域层面的顶层规划设计长三角地区产业分工合作已经越来越受到中央的重视，由国家发改委牵头制订的《长江三角洲地区区域规划纲要》，就从区域整体发展战略角度，根据各重点地区的工业化程度、生态环境容量提出了一系列具体安排，尤其是对土地开发原则规定了非常明确的差别化路径，体现了统筹发展的国家战略意图。

2008年8月6日，国务院常务会议审议并原则通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。

国家发改委将区域规划纳入“十一五”规划的内容之中，这是区域规划首次正式作为国家五年发展规划的重点，也标志着被选为试点区域之一的长三表1 “十二五”期间长三角城市群战略性新兴产业 数据来源：根据各城市十二五规划整理。

角，其一体化进程首次进入国家级的发展战略。

目前关于长三角区域层面的规划设计的文件就此一个，且在区域规划的设计、规划内容的实施单位与执行尚缺乏一个统筹的安排。

其次区域规划设计的实施最终要通过一系列的法律法规得以落实，并由相应的区域执法机构负责实施。

区域执法机构的设置模式直接影响到区域规划实施的实效性和可靠性。

在长三角地区的发展中，在区域立法、机构设置等环节中，区域的顶层规划设计不如人意。

（三）缺乏区域性的立法与法规长三角区域法规政策中存在不同程度的差异冲突现象，对区域整体乃至各地的经济发展均是不利的，极大地影响了长三角城市群合作的进程，长三角区域法规政策冲突已成为阻碍长三角经济一体化实现的制度性障碍。

对长三角的税收优惠、招商引资、人力资源、社会保障、道路交通、生态环境、医疗卫生等方面的法规政策进行调研，结果发现不同方面的政策都存在不同程度的差异冲突。

例如，部分地区过度的优惠政策不但导致税收流失，造成财政收入的减少，而且还会加剧长三角区域市场的非良性竞争，削弱政府的宏观调控能力，极不利于区域市场的有序竞争。

长三角各个省市只拥有本行政区管辖范围内的立法权限，出于地方利益的考虑，导致长三角各地方制定的环境保护法规之间不仅缺乏必要的沟通和协调，而且还存在冲突现象。

环境保护地方法规之间诸多的差异冲突，导致了长三角各地方各执己法、各自为政的格局，阻碍了长三角地区环境保护一体化目标的实现。

由此，也导致了长三角区域乃至全国范围内的跨界污染、水域上下游综合治理难等问题层出不穷，跨区域污染问题十分严重。

长三角区域环境保护一体化要求也对长三角区域立法工作提出了新的挑战。

（四）地方过度竞争阻碍区域合作与协调发展地方竞争促进了区域内发展环境的改善，在一定程度上成为促进区域一体化的重要力量。

然而，正如一些学者所指出的，长三角城市群是中国经济发达的都市密集区，但是诸多行政单元各自进行的“理性选择”的结果，却表现为区域发展的无序和恶性近域竞争。

从主导产业选择来看，各地争相把电子、汽车、机械、化工、医药等产业作为未来发展的主导产业。

在长三角16个城市中，选择汽车为主导产业的有11个城市；选择石化的有8个城市；选择通信产业的有12个城市。

从工业行业完成产值情况看，排在前10位的主要工业大类，上海与江苏的同构率达90％，上海与浙江的同构率也达70％。

产业结构趋同演变成吸收外资上的争夺，而引资大战反过来又使同构现象在更高的产业层次上重演，直接导致长三角城市群间的竞争内耗过大，造成各种资源和优势的浪费。

二、技术障碍分析（一）区域合作专题成效彰显有限长三角地区产业分工与合作的障碍原因还是在于具体项目的实施进程。

一年一度的“两省一市主要领导人座谈会”即“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，通过建立协调办公室、专业协调小组和联络人制度，进一步完善合作机制。

首先，每年座谈会召开前，都有各个专题组梳理分析合作情况，协调安排合作计划，并由当年轮值省市汇报专题组工作情况。

其次，不定期编发工作简报与专题报告。

但是各专题组的实施中显然还存在各式各样的问题。

如在各个领域专题组之间，各个部门都处于平级，专题组主要是协调各地区部门的合作与发展，主要是协调的职能，而无明确的管理实施部门。

所以执行能力相对弱化，在涉及到某些项目的合作时，地方本位倾向又会阻碍着区域的分工与合作。

如在各地的公共基础设施建设中，各级地方政府或为考虑地方政绩或是短视的地方利益，争相落马大的基础建设项目，实质上是对整个区域的资源浪费和重复建设。

如在产业转移领域，长江三角洲内部的产业转移，其研究内容本身就值得商榷，地方政府为了自身利益，断然不会轻易转移高效益与产值的制造业，相对较低端的产业长三角地方政府也无承接转移的需求。

在大型企业的产业转移的过程中，地方政府会不太愿意。

（二）城市之间基础设施缺乏有效衔接长三角城市之间基础设施缺乏相应链接，基础设施不合理的建设，造成资源的浪费。

以交通为例，长江三角洲区域内、各种运输方式之间，信息不能共享，各种交通资源的综合利用效率不高，不适应经济一体化的要求。

枢纽城市的铁路、公路站场与港口布局之间合理衔接问题长期未得到解决，缺乏协调，货物换装环节多，不仅增加运输时间和费用，也增加了城市交通压力。

城市之间不合理的基础设施建设阻碍区域的共同发展，导致区域经济发展的差异性。

由于长期未进行基础设施统一协调规划和建设，各地区都过度强调高速公路建设，而忽略铁路建设；在规划、建设、运营中长期存在重客运、轻货运现象，因此导致该地区货物流转至今效率低下，阻碍了区域经济一体化发展；系统布局缺乏整体发展概念，各地政府对综合运输进行了大量投资，但投资建设重点集中在长江以南地区，江北地区则投入较少，使得其社会经济发展水平都远远落后于江南地区。

区域南北通道少，整个区域客流、物流主要依靠沪宁、沪杭两条高速公路、铁路分别向西北、西南延伸。

国道204、312、318、320穿越整个区域，将中心城市上海与其他地区中心城市相连，也发挥了一定作用。

但是区域北部、南部受到了长江、杭州湾等天然障碍，整个域缺少足够的贯穿南北的通道，阻碍区域中心城市上海与地区中心城市宁波、及广大苏北地区的联系，从而制约了区域一体化发展的进程。

不合理的基础设施资源的分配与建设导致区域经济发展差异性。

基础设施配置的不衔接不利于区域间城市的要素流动，无法实现资源的优化配置，形成良有成效的产业分工。

如深水港之争，江苏沿江各市重复投资了大量的集装箱码头，从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个；与此同时，深水泊位极佳的宁波北仑港，宁波北仑港可接纳第五代甚至更大型的集装箱船，但宁波港的经济腹地货源不足，设施能力未能充分发挥，造成资源浪费。

区域间的港口建设应遵循着围绕大港口重点建设，辅以中小港口分担货运压力。

一方面可以节约公共建设的资源，另一方面在形成各个梯度港口协同分工的同时，亦能充分发挥各港口的吞吐能力，避免运输能力过剩的境况。

三、政策性障碍分析（一）人力资源流动政策存在差异性2003年，长三角各个城市人事部门共同发布《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》,计划用5年时间在长三角各城市之间搭建自由流动、没有壁垒的统一的人才流动框架。

可是，长三角的人才一体化一直停留在异地招聘、人才派遣合作和人才资格证书互认层面。

真正的人才自由流动并未实现。

2008年下半年到2009年11月，长三角“两省一市”又相继出台了有关流动人口的政策。

2008年10月，江苏省发出《关于做好优秀农民工落户城镇工作的意见》。