地方人大全体会议制度及其完善

地方人大全体会议制度及其完善

作为人民代表大会代表集体行权履职的唯一平台，全体会议在我国人民代表大会制度中具有重要的地位和作用。然而，有关地方人大全体会议的规定还比较简单，仅涉及全体会议的召开程序、主要内容和基本职责等方面，在其他方面则主要依赖于地方性法规进行规范。正是由于法律规定的不足和全体会议制度自身的不完善，导致全体会议的实际运行与制度规范之间存在一定的差距，影响了地方人大全体会议的质量。基于此，不仅要健全相关法律法规，而且要完善相关制度，为人大代表集体履行职权提供充足的法律依据和坚实的制度保障。

标签：地方;人民代表大会;全体会议;制度建设

提高人民代表大会（以下简称人大）代表依法履职能力，巩固人民代表大会的政治地位，需要充分发挥人民代表大会全体会议（以下简称全体会议）的平台作用，不断加强全体会议的法规制度体系建设。然而，检索有关地方人大会议制度研究的学术文献，大部分成果是泛泛地探讨如何改革和完善地方人大会议制度的对策性研究，专门对地方人大全体会议制度进行学理层面的研究尚属空白。基于此，本文将在梳理有关地方人大全体会议制度的法律规定的基础上，概括和分析地方人大全体会议制度的主要内容及其运行情况，并针对有关法律规定的缺失及该制度运行过程中存在的问题提出若干对策性建议，以期改进地方人大全体会议的工作。

一、地方人大全体会议的制度规范及其缺失

迄今为止，关于全体会议的规定主要包括三个方面的内容。一是关于罢免案。2004年10月第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修改并通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定：被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见;向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决;或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会;等等。①2010年3月第十一届全国人民代表大会第三次会议修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四十八条也作出类似的规定，即被提出罢免的代表有权在主席团会议和全体会议上提出申辩意见，罢免案经会议审议后，由主席团提请全体会议表决。②二是关于质询案。《地方组织法》规定：“质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。”③三是关于特定问题的调查委员会。《地方组织法》规定：“主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由

主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。”④显然，这些规定还不够全面，对全体会议的组织者、主要内容、工作原则等等，都没有作出规定，不能适应地

方人大全体会议制度化的要求。2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）第八条规定：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。”⑤这意味着：参加全体会议既是代表的权利也是其义务。

令人可喜的是，各省市出台的人民代表大会议事规则对全体会议作了更细致的规范。概括起来主要有以下几个方面的内容：一是明确人民代表大会会议举行时须召开全体会议，并由大会会议主席团第一次会议推选若干主席团成员担任执行主席主持大会期间各次全体会议。二是明确全体会议的主要内容，包括听取本级人大常委会工作报告、本级“一府两院”工作报告、关于列入会议议程的议案或者法规草案的说明、各代表团审议各项工作报告情况、有关报告修改情况的说明以及计划和预算审查的报告等。三是明确全体会议可以安排代表发言，并规定代表发言的次数及其时间、申请和确认发言的程序、发言的人数及其顺序、发言的形式及其内容要求以及对代表发言的免责权等内容。不过，从各地人大议事规则来看，全体会议的发言制度并非是硬性要求，大部分都是规定主席团根据需要或代表意见进行，因而该规定并没有得到完全落实。四是明确全体会议设立旁听席，并规定旁听的申请条件、程序、范围、权利和义务等。五是明确全体会议表决通过的内容及其程序、表决的原则及其形式、对表决权的保障等。其中，表决通过的内容包括关于工作报告和有关议案的决议草案、关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于财政预算及预算执行情况的决议草案、列入会议议程的议案或法规案、罢免案、会议会期的缩短或延长、调查委员会组成人员、专门委员会组成人员等;表决的程序是经由大会审议后再由主席团提请全体会议表决通过;表决通过的原则是全体代表的过半数;表决通过的方式包括投票、按表决器、举手或其他，由主席团决定;代表的表决权不受法律追究。六是明确全体会议决定的内容及程序。包括在大会审议中发现有重大问题的议案、辞职请求、部分人员的罢免案、组织关于特定问题的调查委员会、举行秘密会议等，均由大会会议主席团提请大会全体会议作出决定。七是明确全体会议的选举程序和规则。包括正式候选人在选举前须与代表见面;选举可以实行预选;选举实行无记名投票，并设秘密写票处;选举结果当场公布;等等。

总体看来，虽然现行法律法规对全体会议作了许多规定，但还存在一些缺憾。一是对全体会议的性质及其地位缺乏明确规定。虽然对全体会议的各项职权及其行使程序作出规范，但对全体会议自身的相关内容，包括全体会议的组织结构、运行程序以及同其他会议形式的关系等方面的规定，基本上还是空白，造成全体会议的一些职权难以落到实处。二是对全体会议的代表及列席人员的缺席缺乏监督措施。依照法律规定，出席人民代表大会会议是代表的一项权利和义务，代表若无故缺席两次本级人民代表大会会议，其代表资格将终止。但从实际情况来看，由于全体会议主要是一些程序性的内容，使得一些代表对全体会议缺乏足够的重视，因而缺席现象较为普遍。而对于那些缺席的代表和列席人员，大部分地方人大的做法只是作内部统计，仅有少数地方将缺席的名单经由媒体公之于众，使得对代表的监督缺乏足够的力度和强度，影响了全体会议的权威性和公信力。三是对全体会议的时间和次数缺乏具体的要求，影响了全体会议的成效。二、地方人大全体会议的基本内容及其运行状况