纳税服务理念的思考

纳税服务理念的思考

纳税服务是税收征管的重要内容，也是税务机关与纳税人关系的重要媒介。随着纳税人权利意识的觉醒和税收征管的不断深入发展，近年来，纳税服务成为人们日益关注的重要问题，我国的纳税服务在社会的共同关注之下发展迅速。

在艰难中快速推进的纳税服务，1996年税收征管改革提出了建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式；2005年4月，国家税务总局在全国范围推出了“12366纳税服务热线”。近年来，我国的纳税服务取得了不菲的成绩，在服务形式规范化、申报方式多样化、缴税方式简便化和咨询方式市场化方面有了突破性的发展。其主要体现是：纳税服务的权利意识开始觉醒，纳税人已经初步认识到纳税服务是税务机关的法定职责，也是其权利体系的重要内容；纳税服务的方式不断丰富，代表现代化发展方向的邮寄申报、电子申报等多元化申报方式得到了较快发展，极大地方便了纳税人。传统的纳税服务方式经过多年的探索和实践，逐渐走向成熟，税法宣传方式方法得到了创新和发展；纳税服务的措施更加透明，实行了政策公告制度，充分利用网络、短信等现代电子传媒对税收知识和纳税服务事项进行告知，税务机关执法情况得到了纳税人的有力监督；纳税服务的效果更加明显，全国

12366纳税服务热线自开通以来，在受理纳税人咨询方面发挥了重要作用，纳税人和税务机关的距离进一步拉近。我国纳税服务虽然取得了很大的成绩，但是与税收管理先进的发达国家经验相比，与依法行政的要求相比，与税收管理日益科学化、精细化的形势相比，在观念、制度、环境以及技术层面上尚存在较大差距。

(一)观念层面的问题。美国于20世纪50年代最先提出了为纳税人服务的理念，其基本含义是征税主体通过各种途径、采取各种方式(包括提供教育信息，帮助依法纳税等)为纳税人服务。我国真正意义上“为纳税人服务”的概念是1993年12月召开的全国税制改革工作会议上提出来的，确立于1996年7月的全国税收征管改革会议。1997年11月在菲律宾召开的第27届SGATAR会议，来自亚太11个成员国国家和地区的税务专家达成一致，把“为纳税人服务”列为税收征管的核心业务。从纳税服务理念形成和发展来看，我国税务机关的纳税服务理念尚处于初创阶段，整体上还局限于税务机关内部管理方式的创新，缺乏广泛的社会基础。具体来讲，一是对税务机关和纳税人的关系认识仍然不到位。传统税法理论关于纳税人与征税机关法律地位不平等的观念仍占据着主流位置，税务机关处于较纳税人“优越”的地位，纳税人在义务本位的社会氛围下，忽视对自身权利的维护，纳税服务在主客体行为观念以及社会观念的共同影响下，发

展的空间受到了挤压，造成纳税服务的缺失。二是对服务和管理关系的认识不够清晰。现代管理理论认为，管理即服务。这一认识的基点在于强调管理就是服务，但是由于我国是一个有着较长封建历史的国家，官本位的观念根深蒂固，因此，我国纳税服务更强调的是管理。这种权力意识本位化直接带来的是服务举措的“本位化”，服务举措更多地倾向于便于管理的角度。以此观念建立的纳税服务，其实质是一种税收管理的内在要求，并不能成为真正意义上的纳税服务制度，不符合“寓管理于服务之中”的现代国际税收管理的潮流。三是对纳税服务和纳税人权益维护的关系认识错位。“税收是政府的奶娘”，为纳税人服务是税务工作的法定职责，而为纳税人服务的基点就在于对其在涉税事项中基本权益的维护，但从税收工作的实践来看，我们在观念上人为地割裂了二者之间的关系，认为纳税服务是税务机关对于纳税人一种额外“恩赐”，从实质上来看，偏离了纳税服务的方向，放松了对纳税人基本权益的维护这一纳税服务的重心。

(二)制度层面的问题。纳税服务制度的最终目标是要建立适合我国实际的纳税服务体系，并建立完善相关配套办法。以此标准来衡量，我国纳税服务制度建设还有很大的差距，一是维护纳税人权利的专门法律缺位。西方国家注重对纳税人权利的尊重和保障，以法的形式赋予纳税人与义务相

对等的权利。美国于1966年6月签署通过的新《纳税人权利法案》和澳大利亚1997年制定实施的《纳税人宪章》等都是针对纳税人权益进行保护的专门法律。目前，我国关于纳税服务的最高层次的法律规定是《税收征收管理法》，在该法第七条中明确规定为纳税人服务是税务部门的法定职责。但是，这一规定仅是粗略的原则性规定，缺乏专门法律的详细而系统的规定。二是纳税服务的具体制度不规范。我国虽然对建立完善纳税服务体系也提出了一系列的举措，要求加强税法宣传教育、强化纳税咨询辅导、推行办税公开、减轻纳税人不必要的办税负担、推进税收信用体系建设、规范和促进税务代理、健全纳税服务制度，这些规定虽然使我国纳税服务的制度建设粗具雏形，但是缺乏制度应具备的系统性、规范性，还没有真正形成纳税服务制度体系。三是纳税服务的保障制度不到位。首先是机构不完善。西方各国大多成立了为纳税人服务的机构或者针对纳税人需求调整了纳税服务机构。譬如，美国《联邦税务局再造和改革法案》规定，设立上诉办公室和纳税人服务局；法国国家财政部设有部调解员和共和国调解员，各省设有税务委员会，接受纳税人的申诉，并对案件进行独立评议；澳大利亚联邦税务局设立相对独立的投诉服务部；西班牙税务局设有政府特别派驻人员的纳税人权利保护办公室；新加坡税务局设有纳税人服务办公室；韩国的每一个区税务局均设有纳税人律师服务

中心；等等。我国目前拟在各级税务机关建立纳税服务专门机构，但由于国、地税管理体制的不同，地税部门机构的设置全国不够统一，纳税服务机构的设立仍然面临很大的困难。其次是经费无保障。在美国，纳税服务的经费有专门的规定，国税系统每年用于为纳税人服务的经费占税务经费的10%到15%，而我国在这方面的开支没有制度上的保障，数额也很小。再次是考评无制度。纳税服务仍然停留在抽象的概念表述阶段，内容不明确，标准不确定，因此，还没有能建立一套规范完整的考核评价体系。在实践中，缺乏应有的监督，更谈不上相应的责任追究，纳税服务形式的意义远远大于其应具备的实际内涵。复次，纳税服务的救济渠道没有建立，纳税人权益的维护缺乏救济制度的保障。

(三)环境层面的问题。纳税服务是税务机关的法定职责，而税务机关的具体行政行为是社会管理的重要内容。纳税服务根植于社会之中，必然要受到社会环境的影响。我国纳税服务在环境层面存在的问题非常广泛，主要有：一是纳税服务水平受制于公民法律意识的强弱。由于历史传统的影响和税收法制本身的不完善，部分纳税人在利益的驱动下选择逃避纳税义务，而对法定义务的逃避行为与当前社会诚信的深度缺失和法治观念的淡漠互为因果，不但使纳税服务的水平很难得到提高，而且直接导致了税务机关管理力度的加强，强