项目工程建设领域腐败问题地方因素分析

对地方基层干部工程建设领域腐败问题的若干思考工程建设领域已成为当前公认的腐败重灾区，县、乡、村三级地方组织直接处于工程建设的第一线，更是首当其冲。

从某市近些年来查办案件情况看，“工程建起来，干部倒下去”的案例在不少地方屡有发生，而且围绕工程腐败线索，往往查出一系列窝案串案，牵出一群、一片的地方基层干部。

面对当前无论数量和体量都空前庞大的工程建设任务，不仅基层干部的行政管理能力面临着重大的考验，其抵御腐败的能力也同样面临着严峻的挑战。

特别在当前应对金融危机，实施重大工程和重点项目的大建设热潮中，如何确保“工程妥上马，干部不落马”，已成为各级党委、政府和纪检监察机关面对的新挑战。

本文试从地方基层干部的角度，结合某市纪检监察部门近年来查办的案件情况，对地方工程建设领域腐败问题进行若干分析。

一、地方基层干部在工程建设领域的腐败风险点当前，工程建设领域资本密集、涉及面广、管理环节多、队伍成分复杂，极易产生权钱交易、贪污腐化和暗箱操作。

从立项审批、规划选址、征地拆迁、工程招投标、用工选择、材料设备选用、工程监理到竣工验收，腐败呈现全程化的特点。

而县、乡、村干部掌管一方，在工程建设各个环节多数都有参与，因此也就产生了诸多的腐败风险。

从某市情况看，腐败主要集中发生在五个风险点。

1、决策立项环节这是工程建设腐败的“揭幕”环节。

一般来讲，工程建设项目规划、决策阶段的累计投入，只占项目总投入的10%左右，却决定了90%的总投入。

投入决定利润，一个工程从立项开始，就受到方方面面的关注，开发商采取各种或公开或隐蔽的手段进行攻关。

有的甚至提前干预项目的投资规模、建设标准、补偿资金额度，从而为实现利益最大化打下基础。

因此一些领导干部和关键岗位工作人员手中的决策立项权，就成为开发商们的“香饽饽”，有的干部甚至把投资决策权视为攫取私利的砝码，出现了不少“三拍工程”（拍脑袋决策、拍胸口保证、拍屁股走人）、“三边工程”（边勘测、边设计、边施工），最终成为劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”。

2、竞标发包环节这是工程建设腐败的“奠基”环节。

工程建设具有巨大的市场空间和利润空间，只要能承接一两个大项目，就能带来可观的经济效益。

由于相关制度不完善，工程建设公开招投标存在较多的薄弱环节，使腐败分子有机可乘。

一是违规招投标。

有的业主通过资格预审、制定排他性条款、设定模糊政策等手段，排斥其他投标人，使特点关系人中标。

有的不法投标人与业主、评标专家暗中勾结，在评定容易产生人为因素的技术标时拉开分数差距。

一些业主单位对招投标过程监督不力，串通、泄底行为时有发生，导致了挂靠投标、围标、串标，以及违法分包、层层转包等非法行为。

在查处某县建设工程腐败案件中还发现了一个潜规则：建设企业在工程中标后，都要给当地干部发奖（红包），从数千到数万不等。

二是规避招投标。

有的地方打着“献礼工程”、“民生工程”的名义，以工期紧而指定施工单位；有的地方将工程化整为零、分批建设，达到投资数额小、不须招投标的目的；有的以建设资金短缺、需要有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。

如某县污水处理工程案件中，建设商通过行贿县领导，在未经招投标的情况下，直接获得二期工程。

3、监督管理环节这是工程建设腐败的“爆发”环节。

实质上前两个阶段腐败的最终目的也就是在本阶段获利。

工程建设的管理过程非常复杂，许多工作无法用硬性制度规定，必须给予监督管理者一定的行政自由裁量权，给予建设者一定的自主权，也就产生了许多腐败隐患，况且当前建设领域的相关制度本身就很不健全。

一是直接谋利。

一些干部利用职权，不给好处不办事，故意刁难、拖延工程建设中一些项目的审批。

一些干部利用职权插手工程建设，为亲友等特定关系人强行介绍兜售材料、设备。

有的施工单位、设备材料供应商通过向工程建设单位、监理单位、质量检测机构的负责人员行贿等违纪违法手段，在建设工程中偷工减料、粗制滥造；通过高额回扣引诱材料采购人员，物资以劣充优、以次充好，造成工程质量低劣、安全隐患严重。

有的工程指挥部等业主单位低价或非法出售商品房、安置房、商铺等给特定关系人。

有的工程结算、工程监理单位与施工单位相互串通，多计工程量，多算工程款，损害国家利益。

甚至出现“钓鱼”工程，即投标时故意以低价竞争，确保先中标，工程实施过程中勾结业主人员，公开变更设计，大量追加工程投资。

有的领导干部在工程尾款支付上动手脚，迫使建设单位通过行贿、回扣等非正常手段才能获得正常的工程款，如某县案件中，某承包商通过向常务副县长行贿的手段，要求尽早拨付剩余500万工程款，最终导致该领导案发。

二是为开发商谋利。

县级政府在规划管理方面有一定的自由裁量权。

一些开发商在拿到土地后便勾结有关人员，或擅自修改规划方案，或改变土地使用性质，或提高容积率，使开发商牟取非法利益。

今年查处的某县案件中，县长和几位副县长主要都是容积率方面的腐败而落马。

在他们的“支持”下，有的房地产商大幅度提升容积率后可以免交地价款，有的增加建筑面积后不计算容积率，致使巨额国家财政收入流失。

某区下属工程指挥部干部在负责审查拆迁安置房项目过程中，明知房开公司虚增、虚报建筑面积和拆迁安置面积等，仍超越职权，违反规定予以签字确认，造成3700多万元国有土地出让金的流失，4、利益协调环节这是工程建设腐败的“衍生”环节。

工程建设项目凡涉及征地拆迁的，最终都要通过当地基层干部和群众进行协调。

征地拆迁工作中的利益博弈，政策性强、涉及面广，往往衍生出许多腐败问题。

一是干部与征地拆迁户勾结谋利。

一些征地拆迁工作人员不认真丈量、核对有关面积数据，有的甚至收受贿赂，相互勾结骗取拆迁面积、征地款、补偿款等。

二是干部借征地拆迁名义谋利。

一些地方出现村两委干部非法占用农用地建老人公寓，违规建造村办公楼等。

某地就出现村两委干部将8000多平方米的基本农田填成汽车培训场出租的案件。

有的村干部与地霸拉帮勾结，在一些工程征地进场的过程中，以政策处理不当等名义，鼓动部分群众闹事，以此胁迫建设部门答应他们提出的高价填土方，提供石料等要求。

有的村干部甚至通过造假账、伪造签名等，骗取或冒领征地款、补偿款。

三是干部利用职务影响谋利。

一些开发商为了尽快完成政策处理，“摆平”群众，顺利办好手续，极力寻求当地干部的支持帮助。

于是一些干部凭借其特殊影响力和权力，从中收取好处费、介绍费、劳务费等。

如某地开发商在进场施工受阻后，通过当地县、乡领导的支持才得以解决，事后给了领导干部一定的“好处”。

领导干部对开发商的支持往往都是打着支持重点工程的名义，在秉公办事的同时也夹杂着私心杂念。

因没有具体的行贿目的，许多干部都觉得心安理得，纪检机关也很难鉴定处理。

有的干部还借机向开发商提出低价购房，某地就出现村干部以帮助建设方做好政策处理为由，以低于市场价40%的价格购买商品房。

5、内部管理环节这是工程建设腐败的“寄生”环节。

对政府投资项目实行指挥部类机构（名称包括建设指挥部、开发办公室等）管理模式，是地方上比较普遍的做法，但是这种做法也产生了一系列的腐败。

一是失职渎职。

一些地方党委、政府没有认真履行党风廉政责任，相关部门“各自为政，多头管理”，对指挥部类机构领导不到位、赋权不规范、管理不完善、监督不严格，往往实现“承包”式的放任管理，一些不法行为甚至得到长期放纵。

在指挥部内部，同样也普遍存在权力配置不规范、权责履行不到位、内部分工不明确、监督约束机制不完善等问题，导致“一把手”犯罪和窝案串案频发。

指挥部类机构权财集中而监管乏力，成为腐败的“重灾区”。

二是机构人事腐败。

一些地方上一个项目就设一个指挥部，变相增加领导干部和干部职工编制。

有的指挥部随意设置下属和派出机构，随意调人、进人，随意成立各种各样的开发、配套企业。

在正规的机构编制管理不断规范的情况下，指挥部类机构成为地方人事腐败的主要源泉。

二、工程建设领域腐败的地方因素分析在工程建设领域出现的地方基层干部腐败行为，既有宏观上的行业特殊性，也有地方自身行政管理方面的原因；既有社会多方面影响，也有干部队伍自身的原因。

从地方角度分析，主要有六方面的因素。

1、地方的管理权由于现行制度的缺陷，以及行业自身的特殊性，工程建设各个环节存在较多的人为因素和较大的自由裁量权，使地方基层干部在管理中难免接触各种诱惑，滋生腐败。

一是相对于社会经济的快速市场化，一些行政管理仍在缓慢的转型中，权力与责任不对称。

问题比较突出的如征地拆迁制度、城建规划制度、政府投资项目管理制度等，为权力寻租提供了可乘之机。

二是相对于行业特殊性，制度设计存在着“三多三少”问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少，导致罪与非罪界限难以区分。

比较突出的比如工程设计的变更、招投标管理和监督、容积率的调整、物资的采购、工程验收和款项拨付等等。

三是相对于机制体制中存在的缺失和漏洞，现行制度的形成往往是对容易出现的问题环节进行“亡羊补牢”式的弥补修缮，缺乏系统性和长效性机制设计，缺乏对新的苗头性倾向的预见预防。

比较典型的如各种建设指挥部类机构，只注重实体性建设，忽视程序性制度建设，有的制度设计不周全，起不到应有的监督作用。

2、地方的代理人角色工程项目无论是上面部署的、还是本级本地的，最终都要“落地”，通过县、乡、村干部的配合支持才能完成。

我国现行的政治制度特点决定了基层组织在工程建设中成为各种角色的混合体。

一是作为各种工程项目的业主，或者上级的代理业主，直接投资和运作工程项目；二是作为行政机关，要代表国家履行对各类工程建设项目的监督管理职责；三是作为地方代言人，要维护地方及群众的相关利益。

而我国现行的相关法规制度，对这些不同的职责缺乏明确的规定，有的规定甚至相互冲突，往往使得地方干部难以适从，有时只能自谋对策，自主应对，也就产生了利益交易的“灰色区域”，一些机构和干部获得较多的自由裁量权，因而给一些别有用心的人有机可乘。

3、地方的社会特点各个地方由于区域位置、历史文化、经济基础、产业特点等方面的原因，社会风气呈现出不同的特点，引发出不同类型的腐败。

在一些地区，企业老板过年过节给领导干部送礼送物成为社会风气，送礼标准形成“潜规则”，一些干部和老板甚至公然在办公室里收送数十万元的现金。

这种风气的形成使得行贿受贿在老板和干部之间似乎成了发生在朋友之间的非常自然的事。

某地一老板对领导出手大方，但对一般干部却很“吝啬”。

反而招致一些机关干部的刁难。

一些地区的腐败相对比较“巧妙”，比如通过安排外出旅游度假、体检保健等给予领导实惠，有的通过事后的期权化收益、委托理财、融资、他人代理甚至境外渠道等形式行贿受贿，使得工程建设领域的腐败隐藏得更深。

4、地方的干部队伍管理工程建设行业具体细节多，人为因素多。

单靠复杂的制度、严厉的惩处、不断的三令五申，犹如被动地堵塞洪水，防不胜防。