_深化行政管理体制改革推进政府职能转变_研究综述

《云南社会科学》２００８年第３期ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓｉｎＹｕｎｎａｎＮｏ．３

通常，市场机制的作用和政府功能的发挥是影响一个国家经济社会发展的两大重要因素。一国的经济制度确定后，政府功能的发挥便会对经济社会的发展产生极其重要的影响，这种影响的效果取决于政府的职能定位和机构设置是否符合经济社会发展的客观需要。这就涉及到政府职能的转变问题。一般而言，政府职能的转变是指国家行政机关在一定时期内，根据经济社会发展的需要对社会公共事务管理的职责、功能、手段、范围等方面的转换与发展。

一、转变政府职能的必然性与现实动因

马克思主义基本原理指出，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾是人类社会发展的基本矛盾。政府职能作为上层建筑的一部分，其变化发展蕴含于经济基础与上层建筑的矛盾发展过程中，不可能一劳永逸地得到解决，必须根据特定历史阶段生产力和生产关系的特点及人民的愿望等因素推进政府职能转变。“随着市场化改革的深入，中国民、私营经济的崛起，中等收入群体不断形成和扩大，劳动力市场的发育，各种市场交易、自由迁徙以及建立在此基础上的市场化组织和社会性组织规模的日益扩大，各个社会群体都一方面希望政府放弃对某些领域的人为限定和控制，另一方面又希望政府提供他们所迫切需要的公共服务。”［１］

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。这标志着在新的历史时期，深化行政管理体制改革，加快转变政府职能已经成为党和政府亟待解决的重大议题，其成效决定着整个改革大局的成败。

二、对我国政府职能转变的总体认识

我国行政管理体制改革，从１９８２年起在全国范围内

“深化行政管理体制改革

推进政府职能转变”研究综述

束锦

（江苏省社会科学院政治学研究所，江苏南京２１００１３）

摘要：

“深化行政管理体制改革，推进政府职能转变”是当前我国政府及理论界面临的一项重大而紧迫的课题。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出：

“行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，推进政府职能切实转变。”在第六次行政管理体制改革拉开序幕之际，对改革开放以来我国行政管理体制改革及其研究进行分析与梳理，有利于我们明确要求，厘清思路，选准路径，更好地实现十七大报告中关于加快行政管理体制改革的各项要求。

关键词：十七大报告；行政管理体制改革；政府职能转变；大部门制

中图分类号：Ｄ６３；Ｄ６１６文献标识码：Ａ文章编号：１０００—８６９１（２００８）０３—００３１—０５

收稿日期：２００７－１１－０８

作者简介：束锦（１９８０～），男，江苏省社会科学院政治学研究所助理研究员。

已进行了５次，当前以“大部制”为突破口的第六次行政体制改革正在拉开序幕。学界普遍认为，２０多年来我国政府职能转变在以下４个方面取得了较大进展：一是经济管理职能得到初步转变。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置中的基础性作用日益明显；政企分开迈出较大步伐，政府部门对微观经济的干预减少；加强了对市场的规范和监管功能。二是行政审批制度改革取得进展。“入世”前后，我国大规模清理和减少行政审批项目，简化审批环节和内容，政府主要依靠行政审批进行管理的模式正在发生实质性的转变。三是政府机构调整基本到位。１９９８年和２００３年的政府机构改革，加强了综合经济部门和执法监管部门，撤销了专业经济部门，中央政府组成部门减少，人员编制精简，各级地方政府也进行了相应的调整。四是公共服务改革取得了一定成效。

按照市场化改革的要求，引入市场机制，开放公共服务和公共产品领域，降低行业准入门槛，如在教育、医疗、交通及城市公用事业等公共服务领域，允许和鼓励各种社会主体，如私营企业，以各种形式参与投资建设或经营［２］。

２００６年９月４日温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话，将我国行政体制改革存在的不足概括为：

“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策，经济管理方式方法亟待改变；一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。”对此，学者们也从不同的角度进行了概括，但主要还是集中在政府的“越位”、

“缺位”与“错位”等“不到位”的问题上。

三、转变政府职能的总体目标

温家宝总理在２００８年政府工作报告中再次强调，转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心问题。在转变政府职能的目标设定上，政府部门及理论界探讨较多的是“服务政府”、

“责任政府”、

“法治政府”，除此之外还有“廉洁政府”、

“效能政府”、

“有限政府”等提法，以下对此进行简要梳理。

１．建设“服务型政府”

２１世纪初，国内逐渐有了关于“服务型政府”的实践和讨论。２００３年１１月，中国行政管理学会年会暨深化行政体制改革理论研讨会在四川成都召开。与会专家一致认为，建设服务型政府，既是建立社会主义市场经济体制的内在需求，又是中国共产党宗旨的体现，更是我国行政体制改革的必由之路，是政府转变职能的核心问题［３］。２００４年２月２１日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，第一次明确提出要“努力建设服务型政府”。２００５年召开全国人大十届三次会议时，

“建设服务型政府”

的理念正式写进了政府工作报告。党的十七大报告中再次明确提出要

“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。

国家行政学院刘熙瑞教授早在２００２年就较为精辟地指出：

“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过民主程序组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”［４］对于服务型政府的主要职能，高尚全教授认为：“一个服务是要为市场主体、为企业、为老百姓提供公平竞争的环境，这是政府提供的公共产品。另外，政府要通过再分配的手段，来实现社会公平。另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件，促进人的全面发展，按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。”［５］

关于公共服务运行体系，国家行政学院副院长唐铁汉指出：

“公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又不只是政府的行为，它涉及方方面面，需要调动全社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制。强化政府公共服务职能，要建立和健全公共财政体制，加大政府对公共服务的投入，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。”［６］２．建设“法治政府”

法治政府建设受到了中央的高度重视，在实践中已取得了一定成效。２００４年６月２８日国务院召开“全国依法行政工作”电视电话会议，温家宝总理在会议上强调，要充分认识推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性。他指出，建设法治政府，是适应改革开放新形势、完善社会主义市场经济体制的迫切需要，发展社会主义市场经济需要