我国水利水电工程移民安置现状及思考
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专题研究
CHINA WATER RESOURCES 2010.20
我国水利水电工程 移民安置现状及思考
陈伟 （水 利 部 水 利 水 电 规 划 设 计 总 院 ，100120，北 京 ）
摘 要：水利水电工程在为我国国民经济发展和社会进步发挥巨大效益的同时，也不可避免地产生巨大的淹没
损失和大量的水库移民。 在我国的水库移民工作中，仍存在“重工程、轻移民”的倾向，由于补偿标准偏低、管理体
制不顺、规章不够完善等因素的存在，移民工作仍面临相当多的困难。 因此，必须高度重视政策法规建设，强化资
金管理和使用监督，重视后期扶持政策的跟进，做好移民安置工作，维护社会稳定。
关键词：水库移民； 安置； 后期扶持
Current situation and thinking of resettlement for water conservancy and hydropower engineering//Chen Wei
一、我国水利水电工程移 民概况
历史上，我国是个水旱灾害十分 严重的国家。 新中国成立后，为了适
应社会主义经济建设的需要，保障人 民生命财产的安全和综合开发利用 水资 源 ， 在 短 短 的 60 年 中 ， 全 国 整 修 、 新 建 各 类 江 河 堤 防 30 余 万 km； 兴 建 水 库 （水 电 站 ）8万 多 座 ，其 中 大 中型水库（水电站）3 600 余座，总库容 达 6 900 多亿 m3； 水电站装机容量达 2 亿 kW，年 发 电 量 逾 5 000 亿 kWh。 我国水利水电建设的规模、 速度、效 益举世瞩目。 这些水利水电工程的建 成，在防洪、发电、灌溉、供水等方面 发挥了巨大的经济效益和社会效益， 为我国国民经济持续、稳定、高速发 展起到了重要作用。
②基于我国公有制经济和国力 水平，水库移民实行的是补偿和扶持 政策。 随着我国经济的发展，水库移 民的安置、 补偿政策也在不断调整。 移民投 资 占 工程 投 资 的 比 例 由 20 世 纪 50 年 代的 不 足 5%， 提 高 到 20 世 纪 80 年代的 10%～15%， 目前已达到 30%～50%左右。 移民安置由过去单纯 考虑搬迁， 不考虑移民安置后生活水 平的恢复， 逐步发展为适应社会主义 市场经济的要求， 强调按国家的法律 法规办事， 注重移民自身的利益和意 愿，采取开发性移民的方针，更多考虑 移民安置后的生产条件和生活水平的 恢复， 以及移民安置区基础设施的恢 复重建。 同时加强了移民资金的监督 管理，资金使用透明度也有很大提高。
管理关系不顺，缺乏约束机制。 不少人 认为， 强调政府负责就意味着政府包 办。移民部门有时在一个项目中同时扮 演着政府部门、建设管理单位、设计、实 施、监理等多种角色，各种矛盾集于一 身，移民管理约束机制不完善。
5.水 库 淹 没 处 理 和 移 民 工 作 规章不够完善
虽然国家已陆续出台了一些关 于土地征用和移民安置工作需遵循 的 方 针 政 策 ， 尤其 是 2006 年 颁 布 实 施的《大中型水利水电工程征地补偿 和移 民 安 置 条 例 》（国 务 院 471 号 令 ） 对保障移民权益和规范移民安置工 作起到了很好的作用，但由于国家的 条块管理体制因素， 许多规定交叉， 并且缺少工作细则，不能适应加强水 库移民安置和土地管理新形势的需 要，如工程征地移民所涉及的各种税 费征收规定缺少权威性的解释，水库 技术标准不健全等。
关系等方面的破坏、解体，同时，增加 了移民的心理矛盾和社会压力。 因 此，世界各国将水库移民称之为非自 愿移民。 非自愿移民的属性，一是普 遍留恋故土，不愿远走他乡；二是面 临生产生活环境的改变；三是对未来 生存条件怀有疑虑心理。 这就从根本 上决定了水库移民是一件复杂、繁重 而又特殊的工作，既要使他们具备新 的能够适应的生产生活环境和条件， 又要使他们克服心理矛盾。 所以水库 移民工作本身是一项复杂的社会— 经济—环境的系统工程。
Key words: reservoir resettlement; resettlement; post-support
中 图 分 类 号 ：D523.8
文 献 标 识 码 ：B
文 章 编 号 ：1000-1123 （2010）20-0010-03
水库移民是水利水电工程建设 的重要组成部分。 水库移民涉及政 治、经济、社会、人口、资源、环境、工 程技术等多领域，是一项庞大的系统 工程。 水库移民问题解决得好与坏， 不仅直接关系到水利水电工程建设 顺利与否，更重要的是关系到广大移 民的切身利益， 关系到社会的稳定。 由于我国人多地少的矛盾十分突出， 水库移民已成为水利水电事业发展 的重要制约因素。 同时，它也是世界 各国在水资源开发利用中普遍关注 和研究的重要课题。
二、我国移民安置现状及 水库移民的特点
1．我国移民安置的现状
一项大型水利水电工程移民工 作的成败， 除了取决于指导思想、政 策法规、财力物力、管理工作等主要 因素外，更不应忽视的是国情。 一定
收 稿 日 期 ：2010-09-28 作 者 简 介 ： 陈 伟 （1962 — ） ， 男 ，副 院 长 ，教 授 级 高 级 工 程 师 。
有的水利工程从设计方到业主， 甚至到地方政府，没有把移民工作放 在应有的位置上， 不按科学规律办 事，导致移民安置出现后遗症，影响 社会的稳定和工程效益的发挥。
3.经 济 发 展 和 政 策 变 化 产 生 的影响
经济的快速发展和政策的变化 对移民安置带来了有利和不利的双 方面影响。 如土地政策、物价及安置 方式等方面的变化，必然随时反映到 库区移民安置上来，增加了移民工作 的难度，增大了移民工作的压力。
不发达等情况。 库区大多以种植业为 主，长期处于封闭式的小农经济环境 中，移民的生产技术较单一，开发当 地优势产业、发展商品经济的观念淡 薄，致富门路较少。
（6）安 置 工 作 周 期 长 由于移民人数多， 环境容量偏 紧，新安置地基础条件差，重建家园 相当艰难， 有的还由于前期工作不 够，发生各种意外情况而不得不二次、 三次搬迁。 总之，要将移民安置好，达 到搬得出、稳得住、逐步能致富目标， 并具备长治久安的生产生活条件，往 往需要 10 年甚至几十年的时间。
of pay more attention to engineering than resettlement still exists in Reservoir resettlement in China. Due to the low
compensation, indistinctive management system and imperfect rules, there are still many difficulties in resettlement.
Abstract: Water Resources and Hydropower Engineering play a huge benefit for China's national economic
development, but also inevitably have an enormous reservoir inundation losses and a lot of resettlement. The tendency
三、我国水库移民工作中 存在的问题
1.补偿投资不高
我国对水库移民采取“前期补偿 补助、后期扶持”的政策，而不是采取 赔 偿 的 方 法 。 补 偿 投 资 尽 管 在 近 10 年有所提高，但要建立长治久安的生 产生活环境，国家和地方政府必须对 他们实行“后期扶持”和优惠政策。
2.存在“重工程、轻移民”倾向
但是，水利水ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ工程在为我国国 民经济发展和社会进步发挥巨大效 益的同时，也不可避免地产生巨大的 淹没损失和大量的水库移民。 我国水
库移民人数为世界之最。 由于数量 大，情况复杂，习惯上按从新中国成 立 初 期 到 1985 年 年 底 为 一 阶 段 ， 1986 年后为另一阶段。 从新中国成立 之 初 到 1985 年 年 底 前 建 成 的 水 库 （水电站），原动迁约 1 000 万人，淹没 土 地 约 2 000 万 亩 （133.33 万 hm2）。 由于几十年的人口繁衍，至今已发展 到 约 1 700 万 人 ，1986 年 至 今 兴 建 的 水库产生移民约 500 万人。
水 10
专题研究
2010.20 中国水利
历史阶段的国情、国力显然是考虑该 历史阶段各项政策的出发点、 立足 点。 我国的现实国情具有以下特点：
①人口众多，资源（特别是耕地） 相对不足，经济尚不发达，财力有限， 全民特别是农民文化、科技水平偏低。 我 国 人 均 耕 地 仅 1.5 亩 （0.1 hm2） 左 右，为世 界 平 均 水 平 的 1/3；人 均 占有 林地 1.8 亩（0.12 hm2），为 世 界 平 均 水 平的 1/7.5；我 国 人 均 水 资 源 占 有 量 2 300 m3， 约 为 世 界 人 均 水 平 的 1/4。 水库移民工作在国际上本来就是一 个十分棘手的难题，在我国由于资源 的人均拥有量低而使其艰巨性、复杂 性、长期性更为突出。
2．我国水库移民的主要特点
（1）淹 没 量 大 而 集 中 一座大中型水库的移民少则几 千人，多则几万几十万人，淹没涉及 的范围往往是若干个乡、镇、县，甚至 整个县城被淹，如三门峡、丹江口、新 安江等水利的移民都搬迁了好几个 县城。 在建的三峡水利枢纽淹没涉及 19 个 县 ，移 民 达 100 余 万 人 ，搬 迁 任 务异常艰巨。 （2）移 民 传 统 意 识 重 土地被淹没给移民带来重要经 济损失，涉及移民的社会、文化、人际
Therefore, we must attach great importance to policies and regulations, strengthen financial management and
supervision, pay more attention to post-support policies so as to do resettlement work well and maintain social stability.
（3）生 活 水 平 恢 复 时 间 长 水库移民绝大部分为农民， 他们 祖祖辈辈务农为生，土地是他们的命根 子。 水库淹没了他们赖以生存的耕地、 园地和房屋，使他们不得不到他乡重建 家园。 由于我国人多地少的矛盾极其 尖锐， 想使移民搬迁后得到和以前拥 有的数量和质量相当的耕地是非常困 难的。 在搬迁的头几年，移民的生活水 平多数会有所下降， 要使移民生活达 到或超过原有水平，必须有足够的资金 和时间，必须作坚持不懈的努力。 （4）移 民 安 置 环 境 容 量 紧 张 由于国情、国力的制约，移民安 置在去向上没有多少选择余地，安置 地的环境容量一般也没有多少活动 余地， 基于我国人多地少这一国情， 多数水库所在地区耕地少、人口多的 状况尤其突出，加上农村土地承包责 任制的实行，包括山林在内，都由农 民承包使用，调剂余地极为有限。 开 发荒山、荒地也受到各种自然条件等 因素的限制。 将移民由农转工，又受 到移民普遍文化素质低以及当地自 然资源及市场条件的限制。 移民的就 业门路常常受到各种因素的限制，影 响了移民生产生活水平的尽快提高。 （5）生 产 安 置 产 业 结 构 调 整 不 易 移民的文化、 科技水平普遍较 低，再创业任务十分艰巨。 由于大多 数水库修建在山区，普遍存在交通不 便、信息不畅、文教基础差、商品经济
4.管理体制尚未理顺
水库移民长期以来实行的是政府 负责制和投资包干制，水库移民监督评 估工作刚刚起步。作为工程建设主体的 项目业主和负责移民安置的地方政府 以及水库移民， 在新的经济关系条件 下，相互的职责、权力与利益不够明确，
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CHINA WATER RESOURCES 2010.20
CHINA WATER RESOURCES 2010.20
我国水利水电工程 移民安置现状及思考
陈伟 （水 利 部 水 利 水 电 规 划 设 计 总 院 ，100120，北 京 ）
摘 要：水利水电工程在为我国国民经济发展和社会进步发挥巨大效益的同时，也不可避免地产生巨大的淹没
损失和大量的水库移民。 在我国的水库移民工作中，仍存在“重工程、轻移民”的倾向，由于补偿标准偏低、管理体
制不顺、规章不够完善等因素的存在，移民工作仍面临相当多的困难。 因此，必须高度重视政策法规建设，强化资
金管理和使用监督，重视后期扶持政策的跟进，做好移民安置工作，维护社会稳定。
关键词：水库移民； 安置； 后期扶持
Current situation and thinking of resettlement for water conservancy and hydropower engineering//Chen Wei
一、我国水利水电工程移 民概况
历史上，我国是个水旱灾害十分 严重的国家。 新中国成立后，为了适
应社会主义经济建设的需要，保障人 民生命财产的安全和综合开发利用 水资 源 ， 在 短 短 的 60 年 中 ， 全 国 整 修 、 新 建 各 类 江 河 堤 防 30 余 万 km； 兴 建 水 库 （水 电 站 ）8万 多 座 ，其 中 大 中型水库（水电站）3 600 余座，总库容 达 6 900 多亿 m3； 水电站装机容量达 2 亿 kW，年 发 电 量 逾 5 000 亿 kWh。 我国水利水电建设的规模、 速度、效 益举世瞩目。 这些水利水电工程的建 成，在防洪、发电、灌溉、供水等方面 发挥了巨大的经济效益和社会效益， 为我国国民经济持续、稳定、高速发 展起到了重要作用。
②基于我国公有制经济和国力 水平，水库移民实行的是补偿和扶持 政策。 随着我国经济的发展，水库移 民的安置、 补偿政策也在不断调整。 移民投 资 占 工程 投 资 的 比 例 由 20 世 纪 50 年 代的 不 足 5%， 提 高 到 20 世 纪 80 年代的 10%～15%， 目前已达到 30%～50%左右。 移民安置由过去单纯 考虑搬迁， 不考虑移民安置后生活水 平的恢复， 逐步发展为适应社会主义 市场经济的要求， 强调按国家的法律 法规办事， 注重移民自身的利益和意 愿，采取开发性移民的方针，更多考虑 移民安置后的生产条件和生活水平的 恢复， 以及移民安置区基础设施的恢 复重建。 同时加强了移民资金的监督 管理，资金使用透明度也有很大提高。
管理关系不顺，缺乏约束机制。 不少人 认为， 强调政府负责就意味着政府包 办。移民部门有时在一个项目中同时扮 演着政府部门、建设管理单位、设计、实 施、监理等多种角色，各种矛盾集于一 身，移民管理约束机制不完善。
5.水 库 淹 没 处 理 和 移 民 工 作 规章不够完善
虽然国家已陆续出台了一些关 于土地征用和移民安置工作需遵循 的 方 针 政 策 ， 尤其 是 2006 年 颁 布 实 施的《大中型水利水电工程征地补偿 和移 民 安 置 条 例 》（国 务 院 471 号 令 ） 对保障移民权益和规范移民安置工 作起到了很好的作用，但由于国家的 条块管理体制因素， 许多规定交叉， 并且缺少工作细则，不能适应加强水 库移民安置和土地管理新形势的需 要，如工程征地移民所涉及的各种税 费征收规定缺少权威性的解释，水库 技术标准不健全等。
关系等方面的破坏、解体，同时，增加 了移民的心理矛盾和社会压力。 因 此，世界各国将水库移民称之为非自 愿移民。 非自愿移民的属性，一是普 遍留恋故土，不愿远走他乡；二是面 临生产生活环境的改变；三是对未来 生存条件怀有疑虑心理。 这就从根本 上决定了水库移民是一件复杂、繁重 而又特殊的工作，既要使他们具备新 的能够适应的生产生活环境和条件， 又要使他们克服心理矛盾。 所以水库 移民工作本身是一项复杂的社会— 经济—环境的系统工程。
Key words: reservoir resettlement; resettlement; post-support
中 图 分 类 号 ：D523.8
文 献 标 识 码 ：B
文 章 编 号 ：1000-1123 （2010）20-0010-03
水库移民是水利水电工程建设 的重要组成部分。 水库移民涉及政 治、经济、社会、人口、资源、环境、工 程技术等多领域，是一项庞大的系统 工程。 水库移民问题解决得好与坏， 不仅直接关系到水利水电工程建设 顺利与否，更重要的是关系到广大移 民的切身利益， 关系到社会的稳定。 由于我国人多地少的矛盾十分突出， 水库移民已成为水利水电事业发展 的重要制约因素。 同时，它也是世界 各国在水资源开发利用中普遍关注 和研究的重要课题。
二、我国移民安置现状及 水库移民的特点
1．我国移民安置的现状
一项大型水利水电工程移民工 作的成败， 除了取决于指导思想、政 策法规、财力物力、管理工作等主要 因素外，更不应忽视的是国情。 一定
收 稿 日 期 ：2010-09-28 作 者 简 介 ： 陈 伟 （1962 — ） ， 男 ，副 院 长 ，教 授 级 高 级 工 程 师 。
有的水利工程从设计方到业主， 甚至到地方政府，没有把移民工作放 在应有的位置上， 不按科学规律办 事，导致移民安置出现后遗症，影响 社会的稳定和工程效益的发挥。
3.经 济 发 展 和 政 策 变 化 产 生 的影响
经济的快速发展和政策的变化 对移民安置带来了有利和不利的双 方面影响。 如土地政策、物价及安置 方式等方面的变化，必然随时反映到 库区移民安置上来，增加了移民工作 的难度，增大了移民工作的压力。
不发达等情况。 库区大多以种植业为 主，长期处于封闭式的小农经济环境 中，移民的生产技术较单一，开发当 地优势产业、发展商品经济的观念淡 薄，致富门路较少。
（6）安 置 工 作 周 期 长 由于移民人数多， 环境容量偏 紧，新安置地基础条件差，重建家园 相当艰难， 有的还由于前期工作不 够，发生各种意外情况而不得不二次、 三次搬迁。 总之，要将移民安置好，达 到搬得出、稳得住、逐步能致富目标， 并具备长治久安的生产生活条件，往 往需要 10 年甚至几十年的时间。
of pay more attention to engineering than resettlement still exists in Reservoir resettlement in China. Due to the low
compensation, indistinctive management system and imperfect rules, there are still many difficulties in resettlement.
Abstract: Water Resources and Hydropower Engineering play a huge benefit for China's national economic
development, but also inevitably have an enormous reservoir inundation losses and a lot of resettlement. The tendency
三、我国水库移民工作中 存在的问题
1.补偿投资不高
我国对水库移民采取“前期补偿 补助、后期扶持”的政策，而不是采取 赔 偿 的 方 法 。 补 偿 投 资 尽 管 在 近 10 年有所提高，但要建立长治久安的生 产生活环境，国家和地方政府必须对 他们实行“后期扶持”和优惠政策。
2.存在“重工程、轻移民”倾向
但是，水利水ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ工程在为我国国 民经济发展和社会进步发挥巨大效 益的同时，也不可避免地产生巨大的 淹没损失和大量的水库移民。 我国水
库移民人数为世界之最。 由于数量 大，情况复杂，习惯上按从新中国成 立 初 期 到 1985 年 年 底 为 一 阶 段 ， 1986 年后为另一阶段。 从新中国成立 之 初 到 1985 年 年 底 前 建 成 的 水 库 （水电站），原动迁约 1 000 万人，淹没 土 地 约 2 000 万 亩 （133.33 万 hm2）。 由于几十年的人口繁衍，至今已发展 到 约 1 700 万 人 ，1986 年 至 今 兴 建 的 水库产生移民约 500 万人。
水 10
专题研究
2010.20 中国水利
历史阶段的国情、国力显然是考虑该 历史阶段各项政策的出发点、 立足 点。 我国的现实国情具有以下特点：
①人口众多，资源（特别是耕地） 相对不足，经济尚不发达，财力有限， 全民特别是农民文化、科技水平偏低。 我 国 人 均 耕 地 仅 1.5 亩 （0.1 hm2） 左 右，为世 界 平 均 水 平 的 1/3；人 均 占有 林地 1.8 亩（0.12 hm2），为 世 界 平 均 水 平的 1/7.5；我 国 人 均 水 资 源 占 有 量 2 300 m3， 约 为 世 界 人 均 水 平 的 1/4。 水库移民工作在国际上本来就是一 个十分棘手的难题，在我国由于资源 的人均拥有量低而使其艰巨性、复杂 性、长期性更为突出。
2．我国水库移民的主要特点
（1）淹 没 量 大 而 集 中 一座大中型水库的移民少则几 千人，多则几万几十万人，淹没涉及 的范围往往是若干个乡、镇、县，甚至 整个县城被淹，如三门峡、丹江口、新 安江等水利的移民都搬迁了好几个 县城。 在建的三峡水利枢纽淹没涉及 19 个 县 ，移 民 达 100 余 万 人 ，搬 迁 任 务异常艰巨。 （2）移 民 传 统 意 识 重 土地被淹没给移民带来重要经 济损失，涉及移民的社会、文化、人际
Therefore, we must attach great importance to policies and regulations, strengthen financial management and
supervision, pay more attention to post-support policies so as to do resettlement work well and maintain social stability.
（3）生 活 水 平 恢 复 时 间 长 水库移民绝大部分为农民， 他们 祖祖辈辈务农为生，土地是他们的命根 子。 水库淹没了他们赖以生存的耕地、 园地和房屋，使他们不得不到他乡重建 家园。 由于我国人多地少的矛盾极其 尖锐， 想使移民搬迁后得到和以前拥 有的数量和质量相当的耕地是非常困 难的。 在搬迁的头几年，移民的生活水 平多数会有所下降， 要使移民生活达 到或超过原有水平，必须有足够的资金 和时间，必须作坚持不懈的努力。 （4）移 民 安 置 环 境 容 量 紧 张 由于国情、国力的制约，移民安 置在去向上没有多少选择余地，安置 地的环境容量一般也没有多少活动 余地， 基于我国人多地少这一国情， 多数水库所在地区耕地少、人口多的 状况尤其突出，加上农村土地承包责 任制的实行，包括山林在内，都由农 民承包使用，调剂余地极为有限。 开 发荒山、荒地也受到各种自然条件等 因素的限制。 将移民由农转工，又受 到移民普遍文化素质低以及当地自 然资源及市场条件的限制。 移民的就 业门路常常受到各种因素的限制，影 响了移民生产生活水平的尽快提高。 （5）生 产 安 置 产 业 结 构 调 整 不 易 移民的文化、 科技水平普遍较 低，再创业任务十分艰巨。 由于大多 数水库修建在山区，普遍存在交通不 便、信息不畅、文教基础差、商品经济
4.管理体制尚未理顺
水库移民长期以来实行的是政府 负责制和投资包干制，水库移民监督评 估工作刚刚起步。作为工程建设主体的 项目业主和负责移民安置的地方政府 以及水库移民， 在新的经济关系条件 下，相互的职责、权力与利益不够明确，
11 水
专题研究
CHINA WATER RESOURCES 2010.20