景区承载量与客流量控制

景区承载量与客流量控制

景区承载量与客流量控制

“20世纪60年代以后，环境容量包括旅游环境容量出现了研究的高峰期。”

“环境容量是一个多层次的概念。包括自然环境容量、设施环境容量和社会环境容量。”“旅游景区承载量的问题，出现在旅游行业的具体工作中，是2000年有了黄金周之后的事。”

主持人：很多年以来，国内的景区一直唯“接待量”论英雄，没有意识到有一天“人满”竟然真能“为患”。国内大概是什么时候明确有了核定景区最大承载量的理念？近年来，又由于哪些因素将核定景区最大承载量以及流量控制推至“前台”？

杨锐：环境容量概念出现的时间比较早，1838年一个生物学家就提出来了。当时环境容量概念主要考虑的是生物体在某一个自然环境里的最大容量。这个概念100年后才用到旅游界，大约是20世纪30年代中期。20世纪60年代以后，环境容量包括旅游环境容量出现了研究的高峰期。

上个世纪90年代，我去国外做访问学者期间，查阅了大量的相关文献，获得一些新的信息。如今，国际上把它当做一个程序去控制，而不仅是一个概念。如果把环境容量、环境承载量仅仅当做一个数字，就会陷入所谓的“数字泥潭”。

环境容量是一个多层次的概念。我在上世纪90年代初写过一篇文章，把环境容量分成三大类八小类，三大类包括自然环境容量、设施环境容量和社会环境容量。

自然环境容量主要考虑旅游对于生态环境带来什么样的影响；设施环境容量主要考虑设施能够容纳多少游客；社会环境容量既包括游客心理环境容量，游客认为多大的程度会拥挤，也包括社区环境容量，即多大规模的旅游是当地居民所能承载的。

我们今天主要讨论游客环境容量。但是我还是要呼吁，环境容量不仅仅是游客环境容量，一定有自然环境容量、社会环境容量。而社会环境容量要考虑到社区当地的老百姓的承受力。

最早出现环境容量控制意图的政府方面的文件，是1982年10月28日由城乡建设环境保护部、文化部、国家旅游局3个部委报给国务院的一份报告——《关于审批第一批国家重点风景名胜区的请示》。这个报告里第2条出现了一句话——“按照合理的环境容量和现有的物质、技术条件安排好旅游”。

1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，在第6条第5款提到“确定游览接待容量和游览活动的组织管理措施”。在第11条里也提到“按照规划确定的游览接待容量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳游览者”。

这些是我们可以查到的最早的国家层面的相关文件。

高舜

礼：旅游景区承载量的问题，出现在旅游行业的具体工作中，是2000年有了黄金周之后的事。

杨锐：我插一句，要比那个早。1995年前后，国家旅游局和清华大学建筑学院联合编

制《旅游规划通则》，里面已经有环境容量的提法，但是可能没有引起大家的关注。当然，《旅游规划通则》是一个推荐性的标准，而不是强制性的标准。

高舜礼：规划通则是推荐性要求，黄金周工作机制则是要求各地贯彻的，当时黄金周公共信息发布里就有容量控制的内容，目的是引导旅游者合理流动。景区需要测定最佳容量和最大容量，而且要提前在信息平台上对外发布。酒店、民航、铁路当时也发布预售、预订类的信息。

实施一段时间以后，就发现这方面缺乏一些硬性的监督要求。首先，对于最大容量的测定，当时并没有一个统一的标准，都是各个景区自己做的。其次，对于发布出的数字，也缺乏事前审核和事后检查，缺乏一个硬性标准和要求。

在黄金周制度的制定过程中，考虑到了容量这个因素，但是实施当中没有贯彻好。而从现实来看，像故宫这样的景区，即使发布了达到了最大承载量，但是很多外地游客到了故宫大门口，让不让他们进去也是两难的事情。又该如何劝退或分流？这些问题，都需要认真对待。

在《旅游法》制订过程当中，出于环境保护、景区资源保护、旅游质量维护的考虑，把景区容量、游客流量控制考虑进来，既是发展观的进步，也有利于贯彻实施。

刘小军：高社长和杨教授对这个问题的认识很有历史纵深感。确实如杨教授所讲，容量是人与自然关系的一种自然现象，是伴随着人类活动一直存在的，而相关研究则是从工业文明以后开始的。至于成为工作重点对象，就如高社长所言，在国内是黄金周出现以后的事。那个时候，旅游市场出现了井喷现象。当时的容量主要涉及两个领域，一个是交通，另一个是住宿。景区承载量真正被推至“前台”，确实是2000年启动黄金周制度之后的事。

话题2. 如何核定，考验智慧

“《旅游法》规定，最大承载量由主管部门核定，而不是景区自己去测定，这是一个不小的进步，它区分出运动员和裁判员的角色。”

“环境容量里要考虑的不仅是设施环境容量，还要考虑生态环境容量、社区环境容量、游客的心理可接受度等等。”

“中国本身就是一个处在最大承载状态的国家。我们不可能把西方的自然生态指标用在中国。离开了这个现实国情，我们去研究相关问题就会钻牛角尖。”

主持人：《旅游法》第四十五条中规定：“景区接待旅游者不得超过景

区主管部门核定的最大承载量。”其一，做出这样的规定意义何在？其二，景区主管部门是指旅游部门吗？多头管理怎么算？算哪家？其三，景区最大承载量是由哪些因素来决定的，如何去核定即核定的科学性也是一个问题。是否应该实行资质管理？现在规定上级主管部门来核定，又该如何核定？

高舜礼：《旅游法》提出景区的主管部门去核定最大承载量，这个主管部门肯定不仅是指旅游部门。因为主管部门基本上是从资源归属来说的，而景区的资源归属是五花八门的，包括城建部门、园林部门、文物部门、宗教部门等等。

《旅游法》规定，最大承载量由主管部门核定，而不是景区自己去测定，这是一个不小的进步，它区分出运动员和裁判员的角色。当然，由主管部门来确定，这里可能也有一些问题。比如主管部门到底是管业务的、还是管行政的，能否做到很专业、很懂行。

最大承载量的具体核定办法，这个问题比较复杂，涉及因素比较多。起码应该考虑三个因素：第一是景区自然环境因素。景区的道路拥挤不堪，人已经走不通了，需要践踏草