日本突发公共事件应急管理体系解析

日本突发公共事件应急管理体系解析出自: 《电子政务》 2007年7期

作者：姚国章

摘要：分析了日本突发公共事件应急管理体系的法律、法规基础和行政主体及其分工，进一步介绍了日本的应急组织体系、灾害救援体系以及应急教育、社会应急宣传和动员，总结了日本应急管理体系对我国的借鉴意义。

关键词：日本突发公共事件应急管理灾害救援

日本是一个有着约1.26亿人口、37.78万平方公里土地面积，由四个大岛和大约4000个小岛组成的岛国。2005年，日本的人均GDP为36486美元。日本全国分为“1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府和京都府）、43县”，一共47个相当于中国“省”一级的行政区。都、道、府、县在法律地位、政治体制、行政权限上没有实质性的区别，其名称上的差别基本上是由于历史原因形成的。都、道、府、县的事务机关称为“厅”，即“都厅”、“道厅”、“府厅”、“县厅”，行政首长称为“知事”。都、道、府、县之下设“市”和“郡”（相当于我国的市、县），再下设“町”（其性质相当于我国的“镇”和“村”)。其事务机关称为“役所”或“役场”，例如“市役所”、“区役所”、“村役场”；其行政首长称为“市长”、“町长”、“村长”。

日本列岛地理上位于欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交接处，处于太平洋环火山带，台风、地震、海啸、泥石流、火山喷发、暴雨等各种灾害极为常见，是世界上最易于遭受自然灾害的国家之一。发生于1995年1月17日的大阪、神户地区的“阪神大地震”共造成6000多人死亡及失踪，生命、财产损失十分严重。在人为灾害方面，日本拥有数量十分庞大的木结构建筑群，存在“先天性”的火灾隐患。尽管随着消防能力的不断提升，目前大面积烧毁的火灾事故已基本得到控制，但在社会经济发展的同时，人口集中的设施中产生数量较多死伤者的火灾事故则有增无减。另外，因石油、瓦斯等需求量的不断增大而引发的石油泄漏、瓦斯爆炸等新型态的人为灾害持续增加。

作为经济、科技发展处在世界前列的发达国家，为了应对各种可能的突发公共事件，日本进行了长期卓有成效的探索，很多在应急实践中所积累和总结出来的经验和思路，是十分值得我国各级政府学习、研究和借鉴的。

一、日本的突发公共事件应急管理组织体系

日本当今的突发公共事件应急管理组织体系是建立在较为完善的法律、法规基础之上的，而法律、法规的完善与历史上曾经发生的重大的突发公共事件密切相关。

⒈日本突发公共事件应急管理立法

1959年9月26日晚间，强烈台风袭击日本伊势湾地区，在名古屋及其邻近区造成近5000人死亡，400余人失踪，直接损失超过7000亿日元，给日本政府和人民带来了深重的灾难。痛定思痛，日本全国上下要求制订应对突发公共事件法律的呼声极为高涨。1961年，在各界的努力下，日本正式出台了被称之为“防灾宪法”、在当今日本应急管理体系中仍然起着基础性作用的《灾害对策基本法》。尽管这一法律几经修改，但“依法防灾、科学应急”的基本思想非但没有改变，而且在每一次修改中得到进一步的提升。

⑴《灾害对策基本法》的立法目的

在《灾害对策基本法》出台以前，日本已有多种与灾害防范与应对相关的法律，之所以要出台这一法律，是为了改善过去防灾体制上存在的不足与缺陷，达到灾害

对策的系统化，以实现综合性与计划性防灾的目的。该法的立法宗旨在第一条上明确说明：为保护国土及国民生命、身体、财产免于灾害的威胁，应建立由国家、地方自治团体及其他公共事业共同组成的防灾体制，并明确各自的责任，制定防灾计划、灾害预防与灾害应变的对策、灾害复原及财政金融处置措施等基本规定，统筹规划推动防灾行政的发展，以利维持社会秩序，确保全社会的公共福祉。

⑵《灾害对策基本法》的立法重点

作为指导日本应对和处置各类灾害的“根本大法”，《灾害对策基本法》的重点主要包括以下几个方面：

①明确防灾的责任。在规定国家、地方自治团体、指定公共机关（以内阁府为首的23个与防灾有关的中央部厅级单位被指定为“指定公共机关”）以及指定地方公共机关（指中央机关派驻地方的分支机关，一共有22个与防灾有关的部门被指定为“指定地方公共机关”）在防灾中的职责的同时，并将灾害对策区分为灾害预防、灾害应急对策及灾害复原几个阶段，并明确前述机关在各阶段的责任。

②推进综合性防灾行政。为了改变长期沿袭的纵向独立成体系的防灾组织体系，专门设置“防灾会议”作为综合协调机关，统一指挥和统筹各项防灾事宜。与此同时，为了在灾害发生时综合且有效地做出应对，专门以法制化的形式明确设置“灾害对策本部”（类似于我国的“总指挥部”），统领紧急状态下的组织、指挥和协调的职能。

③推进计划性的防灾行政。为了预防灾害以及在灾害已经发生时防止灾害扩大，有必要预先拟订对应处理灾害的计划（类似我国的“应急预案”），以谋求各相关机关紧密的联络与调整，在灾害发生时进行更有效的处置。因此，该法规定了需要拟订的各类防灾计划。

④对于重大灾害的财政援助。该法对于防灾费用负担等财政金融措施有较为明确的规定，以“责任者负担”为基本原则，同时规定在重大灾害发生时，为减轻受灾地方自治团体等经费负担，应采取特别财政援助等措施，为受灾方提供财政支持。

⑤应对灾害紧急事态的措施。该法明确规定，在发生显著异常灾害并将给国家经济及社会公共福祉产生重大影响时，各级政府应该采取的有效措施以及相应的行政体制。

⑶《灾害对策基本法》的完善

《灾害对策基本法》自1961年问世直到1995年“阪神大地震”出现之前，虽屡经修改，但基本没有进行过大的调整。在经历“阪神大地震”这一伤亡惨重的大灾难后，日本政府强烈地感受到《灾害对策基本法》在应对诸如此类大型灾难时存在的缺陷，于是先后进行了两次大的修订。第一次修订的重点是：在灾害发生扩大时，都道府县等地区的交通管制相关措施，以及车辆移动及确保紧急车辆通行的措施等作出了明确的规定。第二次修订的内容比较多，包括几个方面：一是灾害紧急状态的公布不再作为紧急灾害对策本部的设置要件，这就进一步提高了对策本部设置的灵活性；二是强化灾害对策本部长的权限，指定行政机关首长可行使指挥权；三是灾害发生时，为迅速建立紧急救灾体系，非常灾害对策本部不经由内阁会议批准即可设置，目的是为了进一步提高对重大突发公共事件反应的灵敏度；四是灾害现场应急指挥所设置的法制化，主要是对指挥所的具体设置作出了明确的规范；五是赋予救灾自卫队派遣自卫官的必要权限，目的是为了提高救灾自卫队的响应速度和指挥能力。

在应急实践中不断完善的《灾害对策基本法》为日本各级政府科学、有效地应对各种突发公共事件提供了强有力的法律保障，对提高日本整体应急管理的能力和