行政机关与第三人共同致害的责任分担

行政机关与第三人共同致害的责任分担

作者：张亮

摘要: 以公法为中心所构筑的行政法体系并不完美。在行政机关与第三人共同致害的案件中，所产生的混合责任方式在《国家赔偿法》中未予明确，但该类案件在行政实务中层出不穷；对此，法院的审判实践以及最高人民法院所创制的司法解释，实质上都隐含了对相关民法规范的准用。通过对“黄玉河案”的分析与展开，可以明晰，在处理公私主体共同致害的案件时，若无从适用国家赔偿制度的相关规范，且基于法益基础与规范基础的考量，可以准用相关民法规范，以积极实现权利救济与法制完善；在实体法上厘清责任分担的同时，仍需区别公私法之间诉讼程序差异。

关键词: 共同致害准用民法规范行政赔偿行政附带民事诉讼

一、问题的引出

某日上午，第三人董亚臣（以下简称第三人）在自家开荒的农地里烧秸秆，随后引发火灾，被告图们市林业局防火办（以下简称被告）接警后立即组织人员前往灭火，明火很快被扑灭。在清理余火期间，被告指定4名工作人员看守火场，其余人员赶往邻镇救火。大约过了10分钟，留守人员给森保大队打电话让其带走第三人，森保大队人员问明情况并简单看了火场后，带第三人离开，4名留守人员也同时离开。当日下午，被告又接到该地火警电话。后经鉴定，第二次起火是由于第一次明火扑灭后，火场无人看守，余火死灰复燃引起，第二次火灾烧毁原告黄玉河（以下简称原告）承包果园中的1134棵果树。被告后作出《不予赔偿决定书》认定：1.被告已经对责任主体作出了决定，认定第三人承担失火责任，原告承担防火责任；2.救火队没有留人看守现场的义务，看守火场是果园承包人应尽的义务。原告不服

提起国家赔偿诉讼。[1]

该案经一审二审，最终法院认为，被告作出的《不予赔偿决定书》认定事实不清，适用法律、法规错误。本案是行政赔偿诉讼，原告要求被告赔偿全部直接和间接损失的请求于法无据。根据被告与第三人对造成原告财产损失的过错程度、赔偿能力，并结合原告生产、生活等实际情况，确定被告承担原告直接财产损失80％的国家赔偿责任，即14768元。本案判决的结论基本正确，但是对请求权基础以及公私主体共同致害的责任分担问题的具体论证过程有所欠缺。本案裁判要旨指出：“行政赔偿案件中，在行政机关与侵权的第三人存在混合过错的情形下，[2]人民法院可以根据原告的诉请对侵权第三人的责任一并作出判决。行政机关的赔偿责任应根据其过错程度确定，赔偿范围原则上应限于直接财产损失。”在一定程度上提炼和抽象了该案例的创新路径，对行政法案件准用民法规范的理论有所推进，也就是说，虽然行政机关与第三人的行为构成侵权已无疑义，但是由于行政侵权适用特定的国家赔偿责任，该多因一果的侵权事实分别产生了公法请求权与私法请求权，两种责任后果的结合并非简单的两两相加，而是一种密切相关的混合状态。对于这种公私混合责任方式，我国《国家赔偿法》并无明确规定，如何解释两种性质不同的行为结合、相关责任分担以及救济程序之选择，并且在既定制度框架内解决上述问题，为该类型案件的司法实践作出规则示范，是该案的意义所在，也是本文的理论目标。

二、行政赔偿案件中准用民法规范的法益与规范

随着多元社会的深化发展，民法规范是构成行政法的法源之一，越来越为学界及实务界主流所接受。通过法律明文授权将某法定案例类型的规定，转移适用于另一类型之上的准用技术，可以减少繁琐的重复规定或避免挂一漏万，是民法规范补充行政法不足的一种重要方法。在处理行政事务过程中，应当先予探寻、解释行政法本领域内的规范，若无从适用则转而寻求相关领域之规范。在此过程中，首先应当遵循行政法之基本原则，如依法行政原则下，不得扩张行政机关之法外权限或者豁免法定之职责；其次，针对关联规范，须确认民法或公法之间是否存有相同或类似之“利益状态”，[3]如行政赔偿责任与民事赔偿责任共同指向何种法益客体，依民法规范作出评价是否可能损害公益等。若能满足上述推理，民法规范在行政法领域就存在准用余地。

（一）准用之法益基础

我国《宪法》第41条第5款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”该条款为公法请求权之基础，旨在明确，公法行为构成的侵权与私法侵权一样，公民可得依法请求损害赔偿。而《国家赔偿法》将行政侵权的构成要件进行重构，以区别于民事侵权，受害人只能针对法定侵权情形、依特定程序向行政机关进行主张。归根结底，这种对公法责任主体的特殊规定，是为了合理限缩国家赔偿的范围，保障公民获得必要的“损失填补型”救济，有学者形象地称之为“不可不赔，不可多赔”。[4]但是，就制度的价值取向而言，《国家赔偿法》与《侵权责任法》是高度一致的，核心在于通过损害填补来修复民事权利，至于与“保障公民享有依法取得国家赔偿的权利”并列的“促进依法行使职权”，其实只是权利修复功能的反射。一方面，《国家赔偿法》只着墨于行政违法后的权利修复，判断行政行为的合法性并非其规范内容。另一方面，国家赔偿制度只通过追究赔偿责任来间接促进行政机关依法行政，与行政诉讼制度对行政违法的直接评价有所区别。因此，行政侵权责任与民事侵权责任具有共同指向的法益客体，在请求权基础上也存在两者共同关联的民法规范。[5]

此外，从比较法而言，各国的国家赔偿法之所以在性质上存在公法说与私法说之争，主要在于立论观点不同，公法说着眼于“公权力作用”，私法说侧重于“损害赔偿作用”，但是两者对于私权保障的指向是殊途同归的。[6]大陆法系国家中，无论将国家赔偿制度视为公法抑或私法，国家赔偿制度准用民事规范的做法都是存在的。[7]

（二）准用之规范基础

与“类推适用”的法技术不同，“准用”应当有实定法上的明确指引，因此国家赔偿制度置于侵权法体系中是怎样的地位，如何准用关联的条款，需要依循具体的规范脉络。追本溯源，我国国家赔偿制度的宪法根基自建国始一直存在，但彼时规定的救济制度根本无从落实，如章剑生教授所言，“以相关法规有过国家赔偿的规定为由来衍生我们的国家赔偿法史，从规范意义上说是成立的，但是，这样的法律规范并没有多大的现实意义。”[8]直到1986年的《民法通则》第121条才真正使这一制度得以实现，系将行政赔偿责任作为一种特殊的民事侵权责任对待。在当时，由于观念上的桎梏，该类案件数量必然不多，但是民事诉讼程序审理行政赔偿案件的操作性已经不存疑