039“区”向“城”转型背景下的小城镇空间发展战略研究——以宁波杭州湾新区近郊小镇为例

“区”向“城”转型背景下的小城镇空间发展战略研究——以宁波杭州湾新区近郊小城镇为例李诗强黄伟锋【摘要】宁波杭州湾新区由“工业新区—综合新城”转型过程中，必然会同周边的农村或城镇发生利益关系，同时存在着区域协调、城乡统筹等矛盾与困惑，在这样背景下的庵东镇面临行政区划调整后与杭州湾新区功能关系的重新审视，明确其在新区中角色定位、城镇空间结构、村庄建设以及未来城镇拓展方向等问题，为此庵东镇急需进行前瞻性的战略谋划，为把握、利用好机遇提供空间上的决策参考，既满足杭州湾新区对城市发展指导性的需求，又能理性的向新区表述自身发展诉求，保障庵东镇在新环境下健康、持续、稳定的发展。

【关键词】新区转型；小城镇；空间发展战略1．研究背景随着浙江海洋经济发展示范区规划正式上升为国家战略，以及杭州湾跨海大桥的建成通车，处于杭州湾产业带中心位置的宁波杭州湾新区以优越的区位条件和政策环境，必将成为浙江海洋经济发展示范区的重要经济增长极。

在宁波杭州湾新区迅猛的发展浪潮中，经历过去单纯“工业区”发展路子，走向“综合新城”发展现实，在这个过程中，新区必然会与周边乡镇发生利益博弈关系，包括区域协调、城乡统筹等问题，这种外部环境的改变，必然促使庵东镇重新审视与杭州湾新区的功能关系，以及未来城镇空间拓展方向；另外从庵东镇内部环境来看，由于城镇快速发展和时间维度上的推进，上版总体规划的规划思路已不能有效诠释庵东镇现阶段的发展，包括其产业发展策略、城镇交通体系、城乡空间布局等一系列重大问题，都受到严峻挑战。

从整个庵东镇远景发展战略高度，深入分析区域发展趋势与机遇，剖析现实发展状况与历次规划理想间的矛盾，最终从“路基—路标—路径”三个层面上（图1），围绕未来庵东镇怎么发展这个核心问题，从战略定位、区域协调战略、城镇空间发展战略、产业发展策略、村庄发展策略等几个方面进行研究，有效引导庵东城镇空间从迷茫无序走向清晰有序。

图1 小城镇空间发展战略研究路线2．路基剖析庵东镇位于杭州湾南岸，杭州湾跨海大桥的南岸桥头堡，也是宁波连接上海的北大门(图2）。

图2 庵东区位示意图庵东地域原为海涂，公元1848年建“万嵩庵”后，逐渐形成集市，经百余年发展，已成为杭州湾跨海大桥南翼的工贸型小城镇。

根据甬政发〔2011〕135号文件，慈溪新浦镇和周巷镇管辖共8个行政村，连同已围垦的73.72平方公里划归庵东镇管辖。

新一轮行政区划调整后，庵东镇下辖3个居民区，23个行政村，并且庵东镇区建制一并委托杭州湾新区管理，庵东镇现状总人口为13万人，其中户籍人口与外来人口比例接近1:1[1]。

由于历史发展及建设规划的原因，庵东镇现实发展状况总结起来有以下几方面特点。

2.1优势与机遇 2.1.1区位优势杭州湾跨海大桥开通，以及杭甬高铁开通后，梁周线、余慈大道等区域干道开通拉近了庵东镇与余慈地区、宁波、杭州、上海等城市的距离，逐步迈进“同城化”时代。

2.1.2外部环境辐射效应庵东镇地处长三角，杭州湾南岸，环杭州湾滨海产业发展带边缘，是滨海产业空间向沿传统城镇走廊的综合服务功能拓展空间过度地带，同时接受两个空间发展辐射（图3）。

从周边功能区块发展来看，新区北部产业园区建设已经成熟，杭州湾新城核心区正在崛起，南部已建成的慈溪城区正在向东、向北拓展，庵东镇作为杭州湾新区唯一管辖镇，未来在城乡建设、产业经济、社会事业等各个层面会受到强有力的辐射带动。

2.1.3土地资源丰富行政区划调整通过省、宁波市政府批准后，地处三北平原，世代围海造地，地势平坦的庵东，凭借广阔的土地空间，为未来城镇建设发展提供了宝贵的资源和空间载体。

2.1.4人文优势明显庵东镇有着厚重的文化底蕴、淳朴的海地民风、优良的革命传统，在这片神奇的土地上，庵东人民以“海里人”特有的刻苦耐劳、豪爽热情的性格赢得了良好的口碑。

这种宝贵的人文精神也必然会是庵东镇实现再次跨越发展的重要动力。

图3 外部环境辐射示意图2.2问题与困惑2.2.1行政区划调整，角色定位需明确庵东镇行政区划调整后，如何确定与杭州湾新区的功能关系，明确其在新区中的角色定位、城镇功能及未来发展方向。

2011年庵东镇管辖范围确定后，出现原属于另外三个镇的村庄被调整的局面，通过实地村庄走访，发现新调整进来的村庄对整个村以及庵东镇未来发展认知度不高，思路各异，多是基于本村庄利益的思考，没有形成统一的方向，问题主要在于作为杭州湾新区重要组成部分的庵东，还停留在以前普通小城镇的发展思路当中，对于怎么样借助新区的大发展大建设的辐射带动作用来提升城镇形象，以及明确的城镇功能定位是当下庵东亟需解决的问题。

2.2.2产业经济基础薄弱，水平亟需提升农业有基础，但优势未发挥；工业有势头，但空间受限制；三产有机遇，但基础很薄弱。

庵东镇农业产值由2008年的14851万元上升到2011年的25653元，而农业产值在产业结构中从2008年的10.32%下降到2011年的9.52%，说明庵东镇农业技术水平在上升，给予的农产品的附加值在提高，水产养殖、棉花种植以及咸地瓜果等主要农产品有一定基础，但还属于传统农业，距离新型都市农业、生态农业、观光休闲农业发展要求还有很大差距，其优势还未充分发挥；庵东镇工业由2008年的90402万元到2011年的182547万元，翻两番，其主导产业包括机械电器、针棉织品、塑料电子等，工业发展势头比较好，但从空间分布上，发现庵东镇工业除镇工业园外，其余零星散布于各个村庄内，比较利于产业集聚效应的发挥；在大桥经济带动下，庵东三产主要依靠小海鲜农家乐餐饮，并形成一定知名度，但产业类别较为单一，产业层次处于相对较低的阶段，服务配套设施和水平较低，品牌效应不明显，没有形成产业规模与体系。

2.2.3城镇空间发展受限，发展空间需拓展就目前的建设状况看，城镇建设水平较低，城镇建设规模偏小，空间形态不明显，空间分裂，需要重新拓展发展空间。

庵东镇北部紧邻杭州湾新区智慧产业区与新城居住区，重点建设项目较多，需要土地指标比较大，在国家土地“占补平衡”总体政策影响下，本区块保护耕地的压力很大，近期可利用建设的土地非常有限，突破途径也有限；从目前庵东镇空间形态来看，庵东老镇区处于整个镇域的末梢，空间发展余地有限以及空间分裂严重，不利于杭州湾新区与庵东镇城乡统筹发展；另外庵东现状城建水平以及规模在同类城镇中处于中下游水平，由于一直以来庵东老镇区空间拓展的局限，城镇形象提升困难，需寻求新的拓展发展空间。

2.2.4村庄居民点缺乏系统规划，需重构村庄体系结构村居民点条带状布局对整个地块产生的切割隔离作用，不利于土地的规模化运营。

村工业用地对居住环境产生较大的干扰，不利于土地的集约利用和可持续发展，传统聚居方式面临变革。

受地形环境和传统耕种方式的影响，村居民点多呈现条带状且多分散布局特征，这种布局对整个地块产生的切割隔离作用，不利于土地的规模化运营。

实地调查中发现，目前庵东镇大部分农村居民点缺乏系统的规划，大都以独门独院为主，农民建房选址随意性较大，且布局交错混乱。

村工业用地对居住环境产生较大的干扰，不利于土地的集约利用和可持续发展，亟需对传统聚居方式进行思考，构建新的村庄结构体系，指导新一轮村庄建设。

3．路标研究3.1类似城镇发展经验通过分析研究国内外类似新区大发展条件的小城镇发展模式（表1），包括类似案例的比选，进而研究其发展模式、经验启示以及依附关系，以指导目前庵东镇作为依托杭州湾新区建设在未来城镇化发展模式上的选择取向，包括城镇功能定位、新镇区拓展方向等内容。

表1 国内外类似新区大发展条件的小城镇发展模式新区发展到一定程度，无论在规模还是功能上，都与周边地区的发展息息相关，开发区的一举一动都会影响到周边地区的发展。

不同的新区跟其相连的周边地区存在着不同实力对比现象[3]。

依此，位于其周边小城镇或地区未来发展出路归纳为三类：(1)附属关系型新区仅仅作为经济增长的一个动力源，不能形成综合的城市功能，需要依托周边城镇区域的发展带动。

(2)相辅相成型新区与原城区在功能地位上实力相当，新区在二产经济上主导发展，周边城镇地区在社会生活和三产服务业等方面发挥主要作用。

(3)被主导发展型新区的发展完全盖过周边地区的社会经济发展，其发展速度与发展方向决定了周边城镇地区的城市化进程与城市结构。

发展新市镇所具备条件：(1)大区域战略支撑，依靠区域战略平台，推动新市镇发展。

(2)依托产业区，产业园区，提供稳定而充足的就业岗位。

(3)便捷、高效的交通网络，加强新市镇与主城间联系。

庵东镇空间开发模式启示：(1)在处理新城开发与老镇区改造的关系时都是采取同步发展，相互联系。

为庵东镇老镇区、新城发展区发展关系提供了良好的案例指引。

(2)建设纵向层面上都采取了有效合理的分期发展策略，前期以发展新区核心区和老城区改造为主，中期沿发展轴线加强组团联系，最终形成合理的空间网络框架。

(3)新镇空间选址上，通常会选在新区核心区位置，贴近居住区。

一是有力地塑造整个新区的特有形象，发展新区的第三产业，促进新区产业平衡，优化新区办公、生产环境；二是作为周边地区城市化发展的切入点，提高新区周边地区的城市化水平。

3.2相关规划解读《宁波杭州湾新区总体规划（2010-2030）》中，对庵东镇定位为“特色农业和生态涵养区”，这一规划对本轮规划的编制有较大的借鉴价值，但由于杭州湾新区管理范围调整后，对于规划南部片区农村、农业、农村以及庵东镇老镇区的研究较欠缺，没有具体的规划措施，对其的发展目标定位也比较模糊，还需要进行更深入研究。

《余慈地区城镇空间布局规划》中对于庵东镇定位为：“作为北部地区的工贸旅城镇，形成以机械、针织、建材工业和海产品为主的工业基地”，规划在较高的层面对杭州湾新区以及庵东、崇寿、新浦三镇进行了定位，肯定了杭州湾新区的重要地位，也对三镇的性质做了准确描述。

但在新区性质上，强调了其先进制造业基地的特征，而忽略了其作为增长极核对周边地区的带动作用；人口规模和用地规模的测算也明显偏小；三镇的发展上只有崇寿镇与新区整合发展，而目前三镇早已显示出主动融入杭州湾新区共谋发展的趋向。

对庵东镇定位是余慈中心城和杭州湾新区之间的小城镇。

《慈溪市域总体规划（2005-2020）》本版规划提出了杭州湾新区与庵东、崇寿、新浦一起组成杭州湾片区，并共同发展的概念，这与新区与三镇互为依托、互相促进的现状是非常切合的。

在发展方向上，提出在主要向东、向西发展的同时，适度向南发展的思路，这将加速新区与三镇的融合与共生。

《庵东镇总体规划(2002-2020)》对于庵东镇的定位为“慈溪市域北部的区域中心，是杭州湾跨海大桥南翼的工贸型城镇”，本版规划对于庵东镇的综合发展起到了指导作用；但自从2002庵东镇总体规划编制完后，其间没再及时修编，加上庵东镇外部条件的变化以及近年发展较快，原规划与现实发展存在一定衔接不善的问题。