我国基层残疾人组织发展历程、存在问题及对策
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收稿日期： 2012 － 04 － 02 作者简介： 宋全成（ 1964 —） ， 山东青岛人， 法学博士， 山东大学哲学与社会发展学院副院长、 山东大学社会学系教授、 博士生导师， 山东 大学移民研究所所长、 残疾人事业发展中心研究员 。主要研究方向为人口学、 社会学、 社会保障、 国际移民与社会融合。 ： 《我国残疾人组织发展历程 》 ， 《中国残疾人》 2009 年第 11 期。 ①中国残联组联部 《中国残疾人联合会章程 》 ， http： / / www． cdpf． org． cn / wxzx / content /2008 － 03 /26 / content_30317429_2． htm ② ： 《基层残联组织建设》 ，http： / / www． cdpf． org． cn / zuzhi / content /2007 － 11 /21 / content_30315000． htm ③中国残联 《国务院残疾人工作委员会印发 ＜ 关于加强基层残联建设的决定 ＞ 的通知 》 ， http： / / www． cdpf． org． cn / zuzhi / content /2007 － 11 /14 / ④ content_30315035_3． htm
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设、 运营和管理等方面的现实状况 。本文中的基层残疾人组织就是在这种意义上使用的 。 如果以此概念仔细考察我国基层残疾人组织的发展历史， 那么， 中国基层残疾人组织的发展进程， 大体 可分为如下三个阶段 ①： （ 一） 以组建和巩固县、 乡残联为重点的阶段（ 1988 年 － 2000 年） 中国残联于 1988 年成立以后， 包括县、 乡残联在内的地方各级残联的建设进入发展的快车道 。 为加快 1993 年至 1996 年， 推进残联组织的建设， 中国残联相继组织了 668 个调研组， 奔赴全国 30 个省（ 区、 市） 的 352 个市（ 地） 、 2619 个县（ 市、 5258 个乡（ 镇、 区） 、 街道） 进行综合调研 ② 。这在客观上， 极大推进了基层残疾 1998 年， 《关于加强基层残 人组织建设的步伐。为进一步强化基层残联组织的建设， 国务院残工委又印发了 ， 由此， 中国残联成立了基层工作办公室。 在此后的两年里， 中残联再一次大规模地组派督 联建设的决定》 “四位一体 ” “三位一体 ” ， 察组， 积极推进县级残联 和乡级残联 建设。 所谓县级残联“四位一体 ” 是指残联、 “三位一体 ” ， 残疾人服务社、 残疾人康复指导站、 残疾人用品用具供应服务站； 所谓乡级残联 是指乡（ 镇） 残 残疾人服务社、 志愿者联络站③。这一阶段的基本特征是基层残联机构迅速建立， 基层残联组织初具规 联、 模。 （ 二） 以城市社区为工作中心的阶段（ 2000 年 － 2005 年） 2000 年 12 月， 为促进城市社区的基层残联的组织建设工作， 中国残联在哈尔滨召开了首次基层残疾人 《关于加 组织建设工作会议， 即全国社区残疾人工作座谈会 。 此后， 民政部、 中国残联等 14 部委联合出台了 ， 我国基层社区残疾人组织建设工作由此拉开了序幕 。 从 2001 年到 2003 年， 全 强社区残疾人工作的意见 》 基层残联的组织机构迅速组建， 并涌现出像济南残联那样的、 值得 国各城市在社区和街道办事处的层面上， 推广的先进经验和模式 。2003 年 11 月， 中国残联和民政部在济南召开了全国社区残疾人工作现场会议， 推 “一个理念、 “一个理念 ” ， “我的兄弟姐妹 ” 广济南市残联组织工作中的 两个整合 ” 的先进经验。 所谓 是指 理 念， 其核心价值定位在全心全意为残疾人办实事 、 办好事上， 通过弘扬该理念， 解决社区残疾人工作发展中的 “两个整合” ， 认识问题； 所谓 就是通过社区就业与配备社区残协专职干事（ 联络员） 的整合解决了社区残疾 “星光计划 ” 通过实施社区残疾人工作场所与 站点的整合， 解决社区残疾人工作中的 人工作中的人员问题， 场地问题④。通过上述政策和活动， 极大推进了我国城市社区的残疾人组织建设， 加快了社区残疾人协会和 残疾人专职委员队伍的组建步伐 。此后， 残疾人专职委员队伍， 不仅在城市社区， 而且在乡镇， 成为残疾人事 业发展中又一支重要的新生力量 。这一发展阶段的基本特征是城市社区的残联组织建设的快速推进， 形成 了城市社区残联机构的网络化 。 （ 三） 逐步转向农村的阶段（ 2005 年至今） 在规范了城市社区的残联组织的建设工作以后， 中残联将工作的重心逐渐转向了农村 。2005 年国务院 《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见 》 ， 残工委下发 规范了县乡村三级残疾人组织的设置， 明确了 具体目标任务⑤。在此期间， 也涌现出了像成都残联那样的先进典型 。2005 年 8 月， 中残联在成都召开了 “全国基层残疾人组织建设工作会议 ” ， “量体裁衣” 推广了成都市 式个性化服务理念， 着力强化（ 机构健全规 范、 队伍稳定实干、 服务功能完善） 三个要素， 努力打造（ 县、 乡、 村） 三级组织网络， 全力推进三支（ 专职残疾 “十一五” 残疾人专职委员和助残志愿者） 队伍建设。在 发展纲要中， 对基层残疾人组织规范化建 人工作者、 “十五 ” 到 末实现全国整体达标。 为实现农村基层残联组织的 设提出了具体目标： 要求按每年 20% 的进度， 2006 年， 《基层残疾人组织规范化建设验收标准 》 。 此后， 规范化， 中国残联下发了 全国范围内、 县乡村三个 进入了发展的快车道 。2009 年 9 月， 民政部、 人力资源和社会保障部、 财政部、 中国残 层面的残联组织建设， 《关于进一步加强和规范基层残疾人组织建设的意见 》 ， 联联合制定下发了 该文件首次明确了县乡村三级残 疾人组织在机构设置 、 规格、 人员、 编制等方面的规定， 同时就开发设置乡（ 镇、 街道） 、 村（ 社区） 残疾人专职 并明确专职委员的工作补贴 、 教育培训经费按规定纳入当地财政预算 委员公益性就业岗位做出了明确规定，
2012 年第 7 期 总第 203 期
山东社会科学
SHANDONG SOCIAL SCIENCES
No． 7 General No． 203
· 社会保障问题研究·
我国基层残疾人组织发展历程、 存在问题及对策研究
宋全成Hale Waihona Puke Baidu
（ 山东大学 哲学与社会发展学院， 山东 济南 250100 ） ［ 摘要］ 我国基层残疾人组织的发展经历了以组建和巩固县 、 乡残联为重点， 以城市社 区为中心和逐步转向农村三个阶段 。 经过 20 多年的发展， 我国基层残疾人组织实现了从无 到有的根本性转变， 但也存在着农村基层残疾人组织发展缓慢 、 基本工作条件欠缺、 工作人员 基层残疾人组织提供服务的能力不高等问题 。 为此， 需要加快基层尤其 文化专业素质偏低、 是村庄残疾人组织建设步伐， 保障基层残联组织基本工作条件， 提高工作人员的文化专业素 质和为残疾人服务的能力 。 ［ 关键词］ 基层残疾人组织； 县乡残联； 农村残疾人协会； 残疾人服务 ［ C913． 69 中图分类号］ ［ A ［ 1003 － 4145［ 2012］ 07 － 0016 － 06 文献标识码］ 文章编号］
与其他西方发达国家相比， 我国残疾人组织的组织发展起步较晚， 从 1988 年才开始组建， 但由于得到了 我国的残疾人组织发展经历了三个阶段： 一是按照 中央政府有力的政策支持而发展迅速 。自 1988 年以来， 国家行政区划建立各级残联， 配备专职理事长， 实现计划单列的组建阶段（ 1988 － 1995 ） ； 二是理顺各级残联 机构升格， 全面实现计划单列的巩固阶段（ 1995 － 2000 ） ， 三是大力推进社区、 村残疾人组织建设 管理关系， 的提升阶段（ 2005 年至今）
① 。至此， 我国残疾人组织机构的基本框架已初步建立 。 但就县、 乡、 村基层残疾
人组织机构建设和发展而言， 尽管也已取得较大的成就， 但在现阶段的发展中仍然存在诸多问题 。本文拟就 我国基层残疾人组织的发展历程 、 存在的问题及发展对策， 从组织社会学的视角进行初步研究 。 一、 我国基层残疾人组织及其发展历程 什么是基层残疾人组织？ 对此， 我国残联和社会学界有不同的看法 。按照中国残疾人联合会章程， 残疾 — —中国残联； 二是地方组织— — —按国家行政区划设立中 一是全国组织— 人联合会组织可分为如下三个层次， — —村民委员会、 国残联的各级地方组织 、 三是基层组织— 居民委员会、 残疾人集中的企业事业单位， 建立残疾 人协会或残疾人小组 ② 。而我们认为， 从组织社会学的视角来看， 界定我国的基层残疾人组织， 应与我国现 行的组织管理与社会管理相对应 。据此， 我们认为， 我国基层残疾人组织应是指县及县级以下的残疾人联合 我国的基层残疾人组织既包括县（ 社区） 、 乡（ 街道办事处） 残疾人联合会、 会及残疾人群众组织 。具体而言， 村民委员会（ 或居委会） 的残疾人协会（ 或小组） ， 也包括残疾人就业服务所 、 残疾人康复服务指导站 、 残疾人 《关于加强基层 用品用具供应服务站及助残志愿者联络站等 ③ 。这种界定既符合国务院残疾人工作委员会 “一体化” 残联建设的决定》 中关于基层残联 建设要求的精神 ④ ， 也符合我国现行的社会组织 、 社会机构在建
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设、 运营和管理等方面的现实状况 。本文中的基层残疾人组织就是在这种意义上使用的 。 如果以此概念仔细考察我国基层残疾人组织的发展历史， 那么， 中国基层残疾人组织的发展进程， 大体 可分为如下三个阶段 ①： （ 一） 以组建和巩固县、 乡残联为重点的阶段（ 1988 年 － 2000 年） 中国残联于 1988 年成立以后， 包括县、 乡残联在内的地方各级残联的建设进入发展的快车道 。 为加快 1993 年至 1996 年， 推进残联组织的建设， 中国残联相继组织了 668 个调研组， 奔赴全国 30 个省（ 区、 市） 的 352 个市（ 地） 、 2619 个县（ 市、 5258 个乡（ 镇、 区） 、 街道） 进行综合调研 ② 。这在客观上， 极大推进了基层残疾 1998 年， 《关于加强基层残 人组织建设的步伐。为进一步强化基层残联组织的建设， 国务院残工委又印发了 ， 由此， 中国残联成立了基层工作办公室。 在此后的两年里， 中残联再一次大规模地组派督 联建设的决定》 “四位一体 ” “三位一体 ” ， 察组， 积极推进县级残联 和乡级残联 建设。 所谓县级残联“四位一体 ” 是指残联、 “三位一体 ” ， 残疾人服务社、 残疾人康复指导站、 残疾人用品用具供应服务站； 所谓乡级残联 是指乡（ 镇） 残 残疾人服务社、 志愿者联络站③。这一阶段的基本特征是基层残联机构迅速建立， 基层残联组织初具规 联、 模。 （ 二） 以城市社区为工作中心的阶段（ 2000 年 － 2005 年） 2000 年 12 月， 为促进城市社区的基层残联的组织建设工作， 中国残联在哈尔滨召开了首次基层残疾人 《关于加 组织建设工作会议， 即全国社区残疾人工作座谈会 。 此后， 民政部、 中国残联等 14 部委联合出台了 ， 我国基层社区残疾人组织建设工作由此拉开了序幕 。 从 2001 年到 2003 年， 全 强社区残疾人工作的意见 》 基层残联的组织机构迅速组建， 并涌现出像济南残联那样的、 值得 国各城市在社区和街道办事处的层面上， 推广的先进经验和模式 。2003 年 11 月， 中国残联和民政部在济南召开了全国社区残疾人工作现场会议， 推 “一个理念、 “一个理念 ” ， “我的兄弟姐妹 ” 广济南市残联组织工作中的 两个整合 ” 的先进经验。 所谓 是指 理 念， 其核心价值定位在全心全意为残疾人办实事 、 办好事上， 通过弘扬该理念， 解决社区残疾人工作发展中的 “两个整合” ， 认识问题； 所谓 就是通过社区就业与配备社区残协专职干事（ 联络员） 的整合解决了社区残疾 “星光计划 ” 通过实施社区残疾人工作场所与 站点的整合， 解决社区残疾人工作中的 人工作中的人员问题， 场地问题④。通过上述政策和活动， 极大推进了我国城市社区的残疾人组织建设， 加快了社区残疾人协会和 残疾人专职委员队伍的组建步伐 。此后， 残疾人专职委员队伍， 不仅在城市社区， 而且在乡镇， 成为残疾人事 业发展中又一支重要的新生力量 。这一发展阶段的基本特征是城市社区的残联组织建设的快速推进， 形成 了城市社区残联机构的网络化 。 （ 三） 逐步转向农村的阶段（ 2005 年至今） 在规范了城市社区的残联组织的建设工作以后， 中残联将工作的重心逐渐转向了农村 。2005 年国务院 《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见 》 ， 残工委下发 规范了县乡村三级残疾人组织的设置， 明确了 具体目标任务⑤。在此期间， 也涌现出了像成都残联那样的先进典型 。2005 年 8 月， 中残联在成都召开了 “全国基层残疾人组织建设工作会议 ” ， “量体裁衣” 推广了成都市 式个性化服务理念， 着力强化（ 机构健全规 范、 队伍稳定实干、 服务功能完善） 三个要素， 努力打造（ 县、 乡、 村） 三级组织网络， 全力推进三支（ 专职残疾 “十一五” 残疾人专职委员和助残志愿者） 队伍建设。在 发展纲要中， 对基层残疾人组织规范化建 人工作者、 “十五 ” 到 末实现全国整体达标。 为实现农村基层残联组织的 设提出了具体目标： 要求按每年 20% 的进度， 2006 年， 《基层残疾人组织规范化建设验收标准 》 。 此后， 规范化， 中国残联下发了 全国范围内、 县乡村三个 进入了发展的快车道 。2009 年 9 月， 民政部、 人力资源和社会保障部、 财政部、 中国残 层面的残联组织建设， 《关于进一步加强和规范基层残疾人组织建设的意见 》 ， 联联合制定下发了 该文件首次明确了县乡村三级残 疾人组织在机构设置 、 规格、 人员、 编制等方面的规定， 同时就开发设置乡（ 镇、 街道） 、 村（ 社区） 残疾人专职 并明确专职委员的工作补贴 、 教育培训经费按规定纳入当地财政预算 委员公益性就业岗位做出了明确规定，
2012 年第 7 期 总第 203 期
山东社会科学
SHANDONG SOCIAL SCIENCES
No． 7 General No． 203
· 社会保障问题研究·
我国基层残疾人组织发展历程、 存在问题及对策研究
宋全成Hale Waihona Puke Baidu
（ 山东大学 哲学与社会发展学院， 山东 济南 250100 ） ［ 摘要］ 我国基层残疾人组织的发展经历了以组建和巩固县 、 乡残联为重点， 以城市社 区为中心和逐步转向农村三个阶段 。 经过 20 多年的发展， 我国基层残疾人组织实现了从无 到有的根本性转变， 但也存在着农村基层残疾人组织发展缓慢 、 基本工作条件欠缺、 工作人员 基层残疾人组织提供服务的能力不高等问题 。 为此， 需要加快基层尤其 文化专业素质偏低、 是村庄残疾人组织建设步伐， 保障基层残联组织基本工作条件， 提高工作人员的文化专业素 质和为残疾人服务的能力 。 ［ 关键词］ 基层残疾人组织； 县乡残联； 农村残疾人协会； 残疾人服务 ［ C913． 69 中图分类号］ ［ A ［ 1003 － 4145［ 2012］ 07 － 0016 － 06 文献标识码］ 文章编号］
与其他西方发达国家相比， 我国残疾人组织的组织发展起步较晚， 从 1988 年才开始组建， 但由于得到了 我国的残疾人组织发展经历了三个阶段： 一是按照 中央政府有力的政策支持而发展迅速 。自 1988 年以来， 国家行政区划建立各级残联， 配备专职理事长， 实现计划单列的组建阶段（ 1988 － 1995 ） ； 二是理顺各级残联 机构升格， 全面实现计划单列的巩固阶段（ 1995 － 2000 ） ， 三是大力推进社区、 村残疾人组织建设 管理关系， 的提升阶段（ 2005 年至今）
① 。至此， 我国残疾人组织机构的基本框架已初步建立 。 但就县、 乡、 村基层残疾
人组织机构建设和发展而言， 尽管也已取得较大的成就， 但在现阶段的发展中仍然存在诸多问题 。本文拟就 我国基层残疾人组织的发展历程 、 存在的问题及发展对策， 从组织社会学的视角进行初步研究 。 一、 我国基层残疾人组织及其发展历程 什么是基层残疾人组织？ 对此， 我国残联和社会学界有不同的看法 。按照中国残疾人联合会章程， 残疾 — —中国残联； 二是地方组织— — —按国家行政区划设立中 一是全国组织— 人联合会组织可分为如下三个层次， — —村民委员会、 国残联的各级地方组织 、 三是基层组织— 居民委员会、 残疾人集中的企业事业单位， 建立残疾 人协会或残疾人小组 ② 。而我们认为， 从组织社会学的视角来看， 界定我国的基层残疾人组织， 应与我国现 行的组织管理与社会管理相对应 。据此， 我们认为， 我国基层残疾人组织应是指县及县级以下的残疾人联合 我国的基层残疾人组织既包括县（ 社区） 、 乡（ 街道办事处） 残疾人联合会、 会及残疾人群众组织 。具体而言， 村民委员会（ 或居委会） 的残疾人协会（ 或小组） ， 也包括残疾人就业服务所 、 残疾人康复服务指导站 、 残疾人 《关于加强基层 用品用具供应服务站及助残志愿者联络站等 ③ 。这种界定既符合国务院残疾人工作委员会 “一体化” 残联建设的决定》 中关于基层残联 建设要求的精神 ④ ， 也符合我国现行的社会组织 、 社会机构在建