国内外耕地保护政策研究_薛凤蕊

人均耕地 0.1hm 。 1830 法》 和 《城乡规划法》 规范和调 整土地的开发利用，城市的快速发展使得土地区位 发生变化，土地所有者损益明显，进而导致对土地 过度开发，环境污染和耕地流失现象较为严重。 1942 年，英国政府出台 《 斯考特报告 》 ，提出对农 地实施分类利用 。 1947 年又颁布新的 《城乡规划 法 》 ，规定土地开发权归国家所有，土地所有者变更 土地用途或开发土地必须向政府提出申请并交纳 开发税，否则只能按原有土地用途使用土地 [1]。 1966 年 ， 英 国 农 业 部 对 农 地 质 量 进 行 评 价 ， 建立农业土地分类系统，根据土地的作物适宜范 围 、 产量水平 、 持续性以及成本等因素，将农业
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国内外耕地保护政策 研 究
政策研究
摘要 ： 党的十一届三中全会以来 ， 中国实行严格的耕地保护政策 ， 取得了一定效果 ， 但乱占滥用耕地现象仍然相当严重 。 本文通过介绍英国 、 美国 、 日本和加拿大的耕 地保护政策 ， 结合中国耕地保护政策的制定与实施 ， 提出加强中国耕地保护的措施 和建议 。 关键词 ： 耕地保护 ； 土地发展权 ； 比较
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土地分为 5 个级别 。 1981 年英国环境部制定 《野 生动物 、 田园地域法》，提出将 “ 科学研究指定地 区 ” （多为劣质地 ） 转为草地和林地，由政府支 付补助金 。 1986 年，农业渔业和粮食部制定 《农 业法》，指定 “ 环保农业地区 ” ，通过实施乡村发 展纲要和国家发展规划，保护优等农业用地。 1987 年，英国政府为保护农地环境，制定环境敏 感区规划、守护田庄规划、有机农业生产规划、 农地造林规划 、 能源作物规划 、 坡地农场补贴规 划 、 林地补助规划等，目的是改善环境，增加生 物多样性 。 2004 年以来的新规划体系强调农业的
一、国外耕地保护政策
1.英国耕地保护制度 英国国土面积 24.42 万 km ，
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可持续发展，更加重视耕地保护，耕地保护政策 体现在各级相关的规划中 。 2005 — 2006 年，英国 在欧盟率先实行以保护环境 、 促进生物多样性发 展为宗旨的农业政策，鼓励农场主发展环保型农 业，保护农田，防止过度耕种 [2]。 尽管目前英国处 于后工业化阶段，新增建设用地的压力相对较小， 但出于可持续发展战略的实施，具有重要生态功
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能的耕地仍然受到保护 。 2. 美 国 土 地 发 展 权 制 度 美国对土地保护的重 视源于 1934 年发生的黑风暴，粗放垦种使土地资源 被严重破坏，肥沃的表土变成沙漠 。1935 年美国国 会通过 《 土壤保护法 》 ， 1936 年通过 《 土壤保护和 国 内 配 额 法》 ， 1956 年 政 府 提 出 《土 壤 储 备 计
基金项目 ： 河北省社会科学基金项目 （HB12YJ090 ）， 河北省科学 技术研究与 发 展 计 划 项 目 （12457203D-26 ）， 中 国 博 士 后 科 学 基 金 项 目 （2012M520484 ）， 国家旅游局科研项目 （12TABG016 ）。 作 者 简 介 ： 薛 凤 蕊 （1972 —）， 女 ， 河 北 保 定 人 ， 博 士 后 ， 副 教 授 ， 研究方向 ： 农业经济理论与政策及农业技术经济研究 。 通讯作者 ： 秦富 （1964 —）， 男 ， 教授 ， 博士生导师 ， 研究方向 ： 农业经济理论与政策及农业技术经济研究 。
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为保证农业生产，设定良田保护区，严格管制农地 农地法 》 ，增设 “ 农 向非农业流转 。 1962 年修改 《 业生产法人”和“农地信托事业”条款，将 1961 年 《 农业基本法 》 的相关规定具体化和规范化，为制定 《农协法》 提供了制度基础 。 后又进行多次修改， 2000 年在修改的 《 农地法 》 中，对土地权利转移和 用途管制涉及的土地面积作出了弹性规定，排除以 保存资产和投机为目的的农地转移，以及不从事农 业生产的个人或团体转移农地的可能。 随着日本工业化和城市化的发展，农民兼业经 营普遍，弃耕现象严重，农地非农化进程加快，耕 农业振兴区域整备 地面积锐减。1968 年日本出台 《 法 》 ，明确农村土地利用划分，保持足够的农地不受 农业振兴 工业化和城镇化的侵蚀；1999 年，修改 《 区域整备法 》 ，增设农地变更的基本标准，再次明确 保护农地的基本目标 。 此外，日本农地法律和政策 农地利 鼓励通过土地流转保护农地， 1980 年制定 《 用增进法 》 ，鼓励农民之间相互合作利用土地，扩大 经营规模，对农业经营者给予税收和融资优惠，并 提供经营管理培训和进修机会等 。1993 年 《 农地利 用增进法 》 更名为 《 农业经营基础强化促进法 》 ，将 农地流转以及促进农地利用的手段包括在内，保持 优质农地用于生产，促进农地改良和经营规模的扩 大，提高农地利用效率，排除耕种以外目的获取农 地的权利，使日本农地制度向强化农业经营变迁[8]。 4.加拿大耕地保护计划 20 世纪 70 年代初，加 拿大耕地保护进入国家政策议程，各省制定耕地保 护计划，目的是阻止或减缓城市土地开发占用优质 农地。加拿大耕地保护以省为单位， 1973 年不列颠 农地委员会法 》 ，保护农田不被损 哥伦比亚省颁布 《 害，至 1978 年农田储量达到 470 万 hm2，占全省农 农地保护和 田总量的 80%。1978 年魁北克省颁布 《 农业活动法 》 ，划定 650 万 hm2 农业保护区，其中包 含大量林地，对土地进行分割控制 。 20 世纪 90 年 代，魁北克省对农地保护区进行修编，确定农地保 护区的范围和界限，明确农地要优先用于农业生产， 严格保护农地。至 1998 年，魁北克省农地保护区面 积达到 634 万 hm2 [9]。 加拿大各省在保护耕地的同时，制定了 《 土地 利用规划和发展法 》 ，确定城市发展边界和合理的土 地利用，强调在现有城市区域充分利用存量土地，
划 》 ，包括耕地和土壤保护储备计划，目的是通过短 期和长期休耕计划减少对土壤 、 水 、 森林及野生生 物的破坏，政府对农场主的损失给予补贴 。 此外， 美国设立土地银行，发放长期低息贷款，帮助农民 改良土地 ，对耕地保护起到了决定性作用。
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1968 年美国各州建立土地发展权转让制度，受 限制开发区的供给方将土地发展权转让给可开发区 的需求方，需求方购入土地发展权后与自己原有土 地发展权合并进行土地开发 。1974 年建立土地发展 权征购制度，土地发展权转移和征购的目的在于保 护优质耕地 。美国政府利用公共资金，按照市场价
2 1/15hm） 耕地红线，划定永久基本农田，确保基
二、中国耕地保护政策的制定与实施
中国人均耕地面积少，后备土地资源不足，乱 占滥用耕地现象比较严重，因此有效保护耕地 、 实 现农业的可持续发展对中国具有更深远的意义 。 目 前中国耕地保护政策主要分为 3 个方面。 1.农村建设用地占用耕地的保护政策 1978 年， 中国实行家庭承包经营后，农民生产积极性高涨， 农地利用率提高，随着农民收入增长，农村建房 和乡镇企业均占用大量耕地 。 1981 年的 《政府工 作报告》 提出要严格限制基本建设占用耕地，禁 止农村建房乱占滥用耕地，同年国务院发布 《关 于制止 农 村 侵 占 耕 地 建 房 的 通 知》。 1982 年 国 务 院设立土地管理局，颁布 《村镇建房用地管理条 例》。 1986 年国务院发布 《 关于加强土地管理 、 制 止乱占耕地的通知》，提出 “ 十分珍惜和合理利用 每一寸土地，切实保护耕地 ” 的基本国策，同年 6 月颁布 《中华人民共和国土地管理法》，编制耕地 利用规划 。 1998 年对 《土地管理法》 进行修订后 提出“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用 地总量，对耕地实行特殊保护 ” 的管控目标 。 1992 年全国人大常委通过 《农业法》，要求各地区划定 基本农田保护区以保护耕地 。 2003 年修订 《农业 法 》 提出建立耕地保护制度，对基本农田实行特殊 保护。 2. 耕地占补平衡和城 乡 建 设 用 地 增 减 挂 钩 的 保
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3. 日本耕地利用制度
日本耕地改革始于 1946
年，国家强制收购地主的土地卖给佃农耕作，创立 自耕农制度，形成土地规模在 3 町以内 （ 1 町约等
2 于 0.992hm） 的小规模家庭经营耕作模式，户均耕
地 0.877 町 。 1949 年，日本制定 《土地改良法》，
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个人或团体均可申请参加土地改良，主要围绕耕地 设施、排水设施、整理地块、开垦耕地、填海开垦、 修复受灾的耕地或设施，以及其他为保护耕地所需 要的改良， 《 土地改良法 》 先后被修改 11 次。1952 年，日本制定 《 农地法 》 ，确立土地的农民所有制， 认为只有耕作者拥有土地，才能提高农地生产力 。 - 50 -
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格向土地所有者征购土地发展权，土地所有者保留 耕地，但不能改变土地用途。 1981 年美国国会通过 《 美国农地保护政策法 》 ， 限制将农地转为非农用地； 1985 年在 《食物安全 法 》 中提出实施土壤保护，使受侵蚀的土地退出耕 种，改良土壤。1996 年通过 《 联邦农业发展与改革 》 ，提出备用地保护计划，农场主根据市场情况， 法 将符合耕作条件的土地作为保护地，可获得备用地 保护补贴 。 2000 年提出 《 农业风险保护法 》，限制 农田的非农化利用 。 为强调保护耕地，美国出台 《 2002 年农场安全与农村投资法案 》 ，提出保护安全 计划、土壤保护储备计划 、 耕作土地计划 、 农地保 护计划、小流域复原计划和其他保护计划 。
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鼓励农业和其他利用方式共存。20 世纪 90 年代末， 加拿大实施国家水土保持计划，制定土壤保持和河 岸管理方案，鼓励农民休耕，推广保护性耕作技术， 培肥地力。