证照分离”中的问题和思考

实施“证照分离”改革是推进简政放权、放管结合、优化服务的重要探索，也是商事制度改革的重要内容。2015年12月22日，国务院批复同意在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，希望浦东在自贸试验区建设的背景下大胆改、大胆试，积极探索政府管理体制机制创新，努力实现“放得更活、管得更好、服务得更优”的目标。

近期，区委办第三期青年干部能力特训营就“证照分离”改革中51个涉及区级事权的事项进展进行了跟踪调研，实地走访听取区审改办和15家相关委办局的意见，广泛了解服务对象、企业、市民的感受，学习研究福建、广东等地商事制度改革的情况。

“证照分离”改革试点实施总体情况

根据国务院的批复，2016年4月1日起浦东新区开展“证照分离”改革试点，共涉及116个事项，其中国家级和市级实施项目65个；浦东新区实施项目51个，涉及15个部门。自改革实施以来，51个区级事权的事项已全部落地，截至7月底，咨询量达到3.4万余人次，受理量1.5万余件。在改革过程中，新区有关部门齐心协力、加快推进、攻坚克难、积极作为，展现了浦东作为“排头兵中的排头兵、先行者中的先行者”的精神和劲头。

步调一致，落实有力。改革任务下达后，区委、区政府高度重视，区审改办牵头研究制定了《浦东新区关于开展“证照分离”改革试点的推进方案》，细化明确工作目标、任务分工和时间节点；15家委办局针对五类改革具体要求，逐一形成改革方案，调整优化各项办理

流程、操作细则和格式文书近百件，并同步制定每个事项的事中事后监管方案，确保改革自4月1日起顺利实施。

上下联动，左右协同。各部门主动对接上级部门，尤其在事中事

后监管方案制定、市级部门新下放事项审批、新生事物的审批与监管、改革后出现的新情况新问题等方面，及时听取上级部门的意见和建议。同时，各部门主动跨前、积极会商，比如“中外合作经营性职业技能培训机构设立审批”事项，区人保局、区商务委、区市场监管局多次专题研究，梳理衔接流程、工作机制和注意事项，明确各方分工和职责。

敢闯敢试，创新方法。为适应改革的新要求，各部门积极调整转

变工作理念和方式方法。区级层面，推进行政审批事项集中办理，相关委办局内部设立行政审批处，对审批业务进行集中管理，同时各部门许可服务窗口向区行政服务中心集中；推进网上政务大厅、综合监管平台、公共信用信息服务平台建设，为改革提供信息化支撑。部门层面，主动探索符合工作实际的方式方法，比如区市场监管局推行“双告知”、全项彻查制度，区文广局开展分类、信用监管制度，区卫计委制定投资指引清单、加强事前指导，区安监局引入第三方开展现场核查等。

主动思考，积累经验。在改革实施过程中，各部门边推进、边研究、边改进，及时发现问题，提出优化方案；及时总结做法，形成典型案例，力争为改革提供可复制、可推广的经验。比如，区审改办针对部门协同不够、信息共享不充分、职责边界不清晰等问题，建立了

一套“微制度”，从机制上打好“补丁”；各相关部门注意收集和研究改革中遇到的具体问题，积极思考法律、监管、权责等方面更深层次的问题，同时在区审改办牵头指导下，研究推进改革试点向新区441项行政审批事项扩展等工作。

“证照分离”改革试点需关注的问题

由于“证照分离”改革试点实施时间还比较短，调研组在走访中也了解到一些问题、难点和困惑，主要有三类：一是不配套，即现有的法规、政策、工作机制等不配套，改革的“生态环境”仍需完善；二是不衔接，即上下、左右之间的协调联动有待进一步畅通路径，监管合力仍需加强；三是不适应，即市场主体自律机制还不健全，有些政府部门“老办法不管用、新办法不会用”等，这些问题都需要在实践中不断调整完善。具体有以下五个方面：

市场感受度“冷热不均”。

市场主体和群众的感受度是衡量改革成败的重要标准。调研组在走访中，特别注意听取和收集这方面的情况。

一是市场需求反响不一。从改革后的受理量和咨询量看，有的事项热度很高，比如，截至2016年7月底，食品经营许可受理量9700件、咨询量2.3万人次，加工贸易合同审批受理量1400件、咨询量3000人次，公共场所卫生许可受理量2200件、咨询量4000人次，危化品经营许可证核发受理量300件、咨询量1100人次，开办药品

零售企业审批受理量280件、咨询量800人次，第三类医疗器械经营许可受理量300件、咨询量900人次，反映出市场需求较为强烈、市场主体非常活跃。有的事项则问津者寥寥，受理量和咨询量仅为个位数，比如印刷业经营者兼包装装潢和其他印刷品印刷经营活动审批、设立旧机动车鉴定评估机构审批、设立典当行及分支机构审核、道路运输站（场）经营许可、典当业特种行业许可证核发、保安服务许可证核发等，受理量和咨询量均为零。市场反映平淡的原因主要是：有的行业前景不佳、市场萎缩，比如典当；有的虽列入改革，但额度受控，比如拍卖业务许可；有的看似放开，但还有限制条件，比如50

平方米以下小型餐饮经营许可，从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批等，有一些咨询量，但成功办理的较少。

二是期待改革能进一步深化。许多市场主体反映，这次改革的确

让大家感受到一些明显变化，特别是取消审批、审批改备案和告知承诺三类改革，使办事流程大大缩短，给市场带来了不小惊喜。但同时也希望改革能进一步深化，因为“理论与实际之间仍有一定差距”。有的企业看似符合这次改革试点的条件，但实际办理中，在办照环节就“问题频出”。“证的环节改革了，但照的环节没有解决，没有想象中那么顺畅”，企业建议，希望政府部门针对实际操作中的痛点、难点再研究、再攻坚，使改革红利能完全释放。

三是事前指导需求较大。市场主体反映，从“先照后证”到“证

照分离”，改变了“先证后照”时期大家办证前“乱冲乱撞、瞎折腾”的状态，尤其是“双告知”制度实施后，市场主体和办证部门之间的

关系逐步透明化，但改革后很多企业希望办证部门能更多地主动跨前指导，特别是在与群众生产生活息息相关的卫生、餐饮、文化等行业领域，事前指导需求较大，有的还直接影响办证效率。

改革方式仍“留有余地”。

此次“证照分离”改革采取了五种改革方式，在与相关部门的座谈交流中大家普遍反映，取消审批、审批改备案和告知承诺三种改革方式，对原有的管理理念、管理方式、管理手段的触动较大，倒逼各部门重构审批和监管的工作流程。但同时也有部门直言，改革探索是积极的，但少数事项“放”得不够彻底，未真正达到“改革设计的初衷”。

一是操作上倾向于保守做法。这在“审批改备案”这一类改革方式中表现得较为明显。“审批改备案”的原意是市场主体将相关材料报送政府主管部门，不需要政府部门事前同意即可开展经营活动。但有的事项“不是想做就能做”，政府部门事实上还要出具所谓的“备案证明”。比如经营性棋牌室设立许可改备案后，考虑到完全放开市场可能有一定风险，所以市场主体来申请后，审批部门仍然要先实地察看，符合条件后再出具证明，市场主体才可进行相关经营。参与改革的同志们也比较“纠结”，一方面觉得改革有点“换汤不换药”，另一方面又希望改革能够稳妥推进。

二是看似放开实则有“限制条件”。比如，50平方米以下小型餐饮经营许可改备案后，如何定义“小型餐饮”以及是否取消环评等问题，让相关部门感到十分棘手，争议很大。这项改革的初衷是为了解