在深化改革中促进城乡统筹发展

今年农村工作的一个着力点是通过深化改革促进城乡统筹发展。深化改革的一个重要方面是调整国民收入分配格局，建立更为公平的国民收入初次分配和再分配体系。只有这样，城乡经济社会发展一体化的新格局才能形成。在这方面，2010年中央一号文件有两点值得特别关注。

调整国民收入分配格局，改善农村民生

今年中央一号文件把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，并出台了一系列具体措施。这些政策举措不仅能短期见效，而且具有深远意义。

改善农村民生是扩大内需、促进农村消费的重要推动力。2009年一季度全国县及县以下消费品零售额增速高出城市2.9个百分点，二季度高出2个百分点，三季度高出1.2个百分点。我国农村消费的增长速度首次超过了城市。出现这种现象，与近年来国家加大对农村社会事业的投入是分不开的。长期以来，农民在生活支出方面最担心的是看病难、看病贵，教育费用高，养老无保障。所以，尽管农民有很强烈的消费意愿，但这些担心迫使他们不敢消费、不能消费。近年来，中央在农村教育、新型合作医疗、最低生活保障体系建设等诸多方面加大了扶持力度。各级政府不仅投资改善农村的公共服务基础设施，而且将公共财政支出直接用在农民身上，通过扩大公共财政支出来改善农村的公共卫生、基础教育、社会保障等，进一步扩大了公共财政对农村的覆盖范围，加快了农村社会事业发展，促进了农村民生改善。2009年，国务院发布新型农村社会养老保险试点的指导意见，新型农村社会养老保险试点现已覆盖全国10%左右的县（市、区、旗）。这一制度的建立，是继农村取消农业税、建立农业直补、实行新农合之后又一重大的惠农举措。政府的财政支出由公共投资转为公共消费，使广大农民群众享受基本公共服务的状况得到改善，当下即可减轻农民的生活负担。农民减轻了看病、教育、养老等方面的负担，等于增加了可支配收入，并在一定程度上免除消费的后顾之忧，从而能更加放心地消费和加大生产投入。这样，启动内需就有了坚实的基础。

改善农村民生可以提高农村劳动力的素质，促进经济发展方式转变。人力资本理论认为，劳动力要素具有非同质性，素质低可能成为经济发展的负担，素质高则会成为经济发展的条件；人力资本对经济增长的贡献非常重要。贫穷不仅意味着缺乏收入，更意味着缺乏能力。我们所说的公平分配，基础应该是获取和利用机会的能力培养上的公平。而我国长期存在的城乡二元结构所造成的国民收入再分配体制，在很大程度上忽

视了农民及其子女的能力建设，影响了他们在平等的起点上与其他社会成员公平竞争，造成农村劳动力的人力资本质量难以提升、农民收入难以增加。为了改变这种局面，中央大力推进社会主义新农村建设，更加关注农村民生问题，积极发展农村义务教育、公共卫生、医疗事业、文化事业，不断加强农村精神文明建设。实际上，这也就是注重农民的能力建设，提高农民的综合素质。如果我们能培养数以亿计体魄健全、思想和文化素质较高的新型农民，使农村的就业结构逐渐适应农业和非农产业结构调整对劳动力的需求，就能为农村劳动力在本地区和本地区以外创造更多的就业机会，将农村庞大的人力资源转化为素质较高的人力资本。他们中一部分人留在农村，将成为发展现代农业的主力军、农村先进生产力的代表；许多人走出农村，也将适应城市产业结构升级换代对劳动力的需求，在城镇化和工业化中发挥重要作用，成为经济发展方式转变的合格参与者。

城乡二元结构不仅使城乡居民之间存在较大的收入差距，而且使他们在享受公共服务和社会福利方面存在更大差距。改善农村民生，逐步使城乡居民享受的基本公共服务均等化，不仅能促进农村消费、提升农村人力资本质量，从长远看还有助于实现社会公平正义，使广大农民群众生活得更加幸福、更有尊严，从而促进社会的稳定与和谐。

加快制度创新，积极稳妥推进城镇化

今年中央一号文件在城镇化问题上强调制度创新，提出了一系列有针对性的政策举措，在走中国特色城镇化道路上取得了理论突破。

促进农业转移人口成为市民是城镇化的重要任务。2008年，我国总人口132802万人，其中城镇人口60667万人，占全国总人口的45.7%。有学者提出，中国的城镇化率仅为45.7%，如果将城镇化率提高到发达国家80%以上的水平，这个过程本身就存在巨大的消费需求和发展空间。还应看到，在6亿多城镇人口中，有相当一部分是来自农村的务工经商者。这部分人长期在城镇居住工作，但户籍在农村，在家乡还有承包地和房屋（宅基地），其中绝大多数仍是流动性人口，其生活水平、生活条件和消费方式与城镇居民仍有较大差距，实现不了全家人口的迁移和定居，支付不起在城镇定居的成本。按照统计口径，这部分人已被计入城镇人口，但他们没有被城镇的社会福利体系所覆盖，享受不到与城镇居民同等的社会保障和公共服务，其消费水平也与城镇居民相去甚远。一有风吹草动，他们就会“回流”。这部分人是边缘性、钟摆型的流动人口，这样的城镇化是依旧内含着城乡二

元结构的城镇化。所以，逐步提高城镇化水平固然重要，但更紧迫的任务是将相当一部分已经纳入城镇人口统计的农业转移人口真正转为城镇居民。

在初次分配中提高农民工劳动报酬所占份额。在农村流动人口中，外出农民工是最大的群体。长期以来，我国劳动力成本低廉的竞争优势很大程度上是在挤压农民工合理的劳动待遇、像样的生产生活条件和基本的社会保障的基础上形成的。这就导致了初次分配的扭曲。在初次分配中，劳动者原始收入包括3个部分：劳动者收入、福利基金、津贴和补贴等其他收入。实现农业转移人口进城落户，首要的条件是对他们的初次分配更加注重公平。应该逐步提高农民工的劳动报酬，让农民工工资能够随着经济发展而相应提高，并且工作条件和福利状况能随着经济发展而不断得到改善，从而使农民工进城落户具有基本的经济和社会基础。

农民工进城落户的关键是使其享有与城镇居民同等的权益。今年中央一号文件提出深化户籍制度改革，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户。从长期的实践看，关键的问题不仅在于户籍，更重要的还在于附着在特定地区户籍上的社会福利和公共服务。一号文件提出，要采取有针对性的措施，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。可以预见，一些具体政策措施将陆续出台，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障等方面与城镇居民享有同等待遇，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。这部分人在城镇有了稳定的就业机会和住房，并被城镇社会保障体系所覆盖，农村土地管理制度改革以及农村宅基地使用权的有偿使用和流转制度的推行等就可以减少制约，加大力度、加快步伐，发展现代农业和建设社会主义新农村也就有了坚实的依托。在产业发展的基础上，数以千万计的农民工及其家属逐步融入各类城市和小城镇，他们的生活方式和消费行为将发生根本性变化。这是一个伟大的历史变迁进程，将从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题，确保我国经济在未来相当长时期实现平稳较快发展，进而加快全面建设小康社会和社会主义现代化建设的进程。