财政资金绩效评价制度存在的问题及建议

财政资金绩效评价制度存在的问题及建议

【摘要】广东是全国最早实施财政资金绩效评价工作的省份之一。目前，对省级财政资金绩效评价，如教育财政专项资金绩效评价制度在实施过程中还存在一些实际问题，包括绩效评价方法、运用的绩效评价指标体系、评价过程和评价结果的应用等等。建议尽快完善财政资金绩效评价制度，制定专门的教育财政专项资金绩效评价制度，使财政资金绩效评价工作发挥更大的财政监督和管理效益。

【关键词】财政资金；绩效评价；问题；建议

财政支出绩效评价制度是我国公共财政体制改革的重要内容，它是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段，进一步加强公共支出管理，提高财政资金有效性的一种制度选择，使财政资金管理的关注点从投入转向支出效果。

广东省是全国推行绩效评价管理工作的先驱省份之一。2003年，为了改变当时存在的“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的财政管理现状，提高财政资金使用效益，广东省开展财政支出绩效评价试点。2004年，广东设立了全国第一个省级财政支出绩效评价机构，并且率先由省政府批准省财政、审计、监察、人事四个部门联合印发了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，省级财政专项资金绩效评价工作全面展开。从近几年的实际工作来看，尽管财政专项支出绩效评价制度已实行多年，也取得不少经验，但省级财政资金绩效评价，如教育财政专项资金绩效评价制度在实施过程中还存在不少问题，还有待于评价主管部门和项目单位在实践中不断完善提高，财政部门也应针对出现的问题对相关制度进行适当调整。

一、教育财政资金绩效评价制度存在的问题

（一）绩效管理法律位级不够，绩效评价机制有待完善

目前，广东省实施绩效评价工作的依据仍是2004年制定的《广东省财政支出绩效评价试行方案》（以下简称《试行方案》），其法律位级仅仅是部门规章，而非经人大审议通过的法律规定。因此，部分单位对绩效评价工作的重视程度不够，绩效评价工作往往流于形式，没有很好地组织实施。《试行方案》发布至今已有7年时间，在实际执行过程中也发现不少问题，需要根据实际工作中发现的问题和社会发展的新情况进行修订完善。

目前，广东省级财政资金绩效评价主要以项目单位自我评价为主，部分重点评价项目先进行自我评价，再由财政部门组织专家和相关人员进行实地核查和重点评价。如省级教育财政支出绩效自评工作由省级教育主管部门根据省财政部门的要求统一组织管理，各级教育主管部门、项目（用款）单位分级实施。省教育厅负责制定省级教育财政支出年度绩效自评工作方案，统一布置、指导、审核抽查自评情况；各地教育主管部门和项目单位负责本部门（单位）绩效评价工作的

具体组织实施，布置、审查核实、总结评价本部门（单位）及所属项目（用款）单位的自评情况；各项目（用款）单位是绩效自评的直接责任主体，须按规定对所使用的财政资金进行绩效自评，并对所报送自评材料的真实性、准确性和完整性负责。因此，在实际组织实施中，各项目单位报送的自评材料的质量（即真实性、准确性和完整性）是各级主管部门有效实施绩效评价工作的关键。但从目前实施的情况看，各单位报送的材料质量参差不齐，绩效自评的方法和指标五花八门，难以体现项目的整体绩效情况，以绩效自评为主的大范围的项目绩效评价工作机制有待完善。

（二）绩效评价方法较为单一

《试行方案》中虽然列举了绩效评价可采用的方法有成本—效益比较法、目标预定与实施效果比较法、摊提计算法、最低成本法、因素分析法、历史动态比较法、横向比较法、专家评议与问卷调查法（公众评判法）等八种评价方法，但从近年来财政部门布置、实施绩效评价工作的实践来看，目前采用的评价方法主要是目标预定与实施效果比较法，即通过比较财政支出所产生的实际结果与预定的目标，分析完成（或未完成）目标的因素，从而评价财政支出绩效。目标预定与实施效果比较法运用于绩效评价的前提是绩效目标科学、合理并且可以体现项目应有的绩效水平。由于绩效目标是由项目单位自行申报的，因此，采用这种方法进行绩效评价具有一定的局限性，较难反映财政资源分配的有效性。

（三）缺乏教育支出项目绩效评价的定量指标

《试行方案》按照财政农业支出、教育支出、科技支出等支出类别分别列出了相应的评价指标体系。其中财政教育支出绩效评价指标体系由投入资金分析（包括财政投入乘数、创收能力和教师人均科研费）、财政资金产出效益（包括万元财政投入培养学生数、教师人均发表论文专著数、教师千人均科研成果获奖数和科研成果应用转化率）、财政资金利用效率（师生比、专任教师占全体教职工比例、生均培养成本、毕业生合格率、业务费、设备购置费占公用经费的比例）和发展潜力（包括专任教师中具有博士硕士学位比例、连续三年教育经费投入平均增长率、总资产增长率、连续三年平均毕业生一次就业率）共4类一级指标和16项二级指标组成。

在实践中，以上与教育有关的较为宏观的指标体系往往难以用于反映项目支出的真正绩效。教育专项支出具有绩效难以量化评价等特点，绩效评价工作需要科学、有效的考评标准和指标体系作为支撑。从绩效评价的实践看，某一类项目的评价指标的制定，需要大量的同行业、同性质的数据资料为基础，并在此基础上进行加工测算。每一类项目绩效评价必须单独制定评价的指标体系，才能对各个项目进行科学的评价。而现行绩效评价指标体系与教育支出相关的定量指标较少，且均为较宏观的数据指标。对教育专项项目（如精品课程、教学改革项目、重点实验室建设、学科建设和科学研究项目等）进行绩效评价时，往往只能以项目单位确定的绩效目标和个性评价指标进行评价，缺乏同类项目之间的可比性，不利于考评结果的运用。

（四）评价周期较短，较难反映项目支出的全部绩效

大部分教育专项项目具有建设周期长、综合绩效持续时间长等特点，如学科建设、科学研究、实验室建设、学校基本建设等支出涉及的学校、院系多，需要较长的时间，所产生的效益具有一定的滞后性，部分建设项目的预期效益难以在短期内显示出来，在专项资金下达后第二年即进行绩效评价，难以客观准确评价项目绩效，绩效评价结果难以真实反映项目长期的、全面的绩效情况。

（五）缺乏评价数据收集和分析的信息系统

目前，由于缺乏绩效评价数据收集和分析的信息系统，对财政支出绩效评价数据收集的方式方法仍是人工统计和汇总办法，教育系统财政支出项目面广量多，对项目用款单位自评材料的汇总工作量大，审核和汇总工作难度大。而且，手工统计汇总数据过程中难免出现人为计算差错，导致汇总数据和项目实际执行情况出现偏差。

（六）绩效评价未纳入预算分配和管理的全过程

财政专项绩效管理工作虽然日益得到重视，但由于缺乏有效的绩效审计、绩效沟通与反馈制度，项目执行与立项的反馈作用不强。绩效评价未纳入预算分配和管理的全过程，在专项资金分配中，仍未体现“绩效优先”理念。

二、完善教育财政资金绩效评价制度的几点建议

（一）提高绩效管理法律位级，完善绩效评价工作组织机制

首先，建议将财政支出绩效评价制度法制化，提高政府绩效评价管理的法律地位。其次，在总结近年来绩效评价工作经验和不足的基础上，进一步修订和完善2004年制定的《试行方案》。再者，建议在绩效评价工作组织机制上，改变目前以项目单位绩效自评为主、财政审核为辅的项目支出绩效评价机制，转为列入年度评价范围项目都必须经过绩效自评、财政审核和绩效审计三个关键环节，提高绩效评价工作质量水平。为加强绩效评价工作的有效实施和监督，建议省级财政转移支付至地市使用的教育专项资金，由地级以上市财政和教育部门联合组织有关单位开展项目的绩效评价，必要时可由省财政聘请社会中介机构实施，直接向省级财政部门报告资金的使用和绩效情况。

（二）制定专门的教育财政专项支出绩效评价制度

现有的教育财政支出绩效评价内容、评价方法、评价流程和评价指标，基本上和其他类别的支出是一样的。但是，教育、科学研究支出有其自身规律，尤其是科学研究支出，难以在短期体现直接的看得见的经济或社会效益，它产生的是知识性的、观念性的、精神性的或是间接的决策建议等。而且，各教育专项建设项目和各类科研项目都有各自的管理办法和自身的评价体系。因此，应该结合教育支出项目的实际情况，制定专门的教育财政专项支出绩效评价制度。教育财政